境外投資有了“新指南”,監管層面既要防風險,又要便利化——
“走出去”,兩難如何變兩全?
日前,國(guo)家(jia)(jia)發改委新(xin)修訂的《企業境(jing)(jing)外(wai)投資(zi)(zi)管理辦(ban)法》(以(yi)下(xia)簡稱新(xin)《辦(ban)法》)結束向社會公開征求意(yi)見。稍(shao)早之(zhi)前,國(guo)家(jia)(jia)發改委、商務部、人民(min)銀行、外(wai)交(jiao)部聯合印發《關于(yu)進一(yi)步(bu)引(yin)導和規范境(jing)(jing)外(wai)投資(zi)(zi)方(fang)向的指(zhi)導意(yi)見》(以(yi)下(xia)簡稱《意(yi)見》)。新(xin)《辦(ban)法》和《意(yi)見》既是(shi)今后一(yi)個時期企業“走出去”的風向標,也是(shi)管理境(jing)(jing)外(wai)投資(zi)(zi)的指(zhi)南針。
推動境外(wai)投(tou)資(zi)健(jian)康發展,既要(yao)防(fang)風險,又要(yao)便(bian)利化(hua)。從監管層面看(kan),如何解好(hao)這道兩難的考題?
事前管理有區別,事中事后全覆蓋,精準監管不搞“一人感冒、大家吃藥”
對境外投(tou)資進(jin)行監(jian)管,主要管什(shen)么?
“主要是從大方向(xiang)上審查境外投(tou)(tou)資是否危害國家(jia)安全利益。” 國家(jia)發改委(wei)利用外資和(he)境外投(tou)(tou)資司國際產能合(he)作(zuo)處(chu)處(chu)長張(zhang)煥騰說,科學(xue)審查有助于企(qi)業更健康地“走出去”。
分類指導,是(shi)《意見》的鮮明特色和主要內(nei)容。《意見》將境(jing)外投(tou)(tou)(tou)資分為鼓勵開(kai)展、限制(zhi)(zhi)(zhi)開(kai)展、禁(jin)止(zhi)開(kai)展三(san)大類,并羅列細項(xiang),明確(que)具體投(tou)(tou)(tou)資領(ling)域。鼓勵和禁(jin)止(zhi),語義都(dou)比較明晰,而(er)對限制(zhi)(zhi)(zhi)類的議(yi)論和關注較多:為何限制(zhi)(zhi)(zhi)這幾項(xiang)?限制(zhi)(zhi)(zhi)到什么程度?怎(zen)樣判斷某個投(tou)(tou)(tou)資項(xiang)目是(shi)否屬(shu)于這個類別(bie)?
“納(na)入(ru)限制(zhi)類(lei)的境外(wai)(wai)投(tou)(tou)(tou)(tou)資,不是完(wan)(wan)全不可以進(jin)行,但(dan)我們(men)要(yao)對(dui)投(tou)(tou)(tou)(tou)資的真(zhen)實性(xing)合規性(xing)進(jin)行審查,比如(ru)是否(fou)存在通過境外(wai)(wai)投(tou)(tou)(tou)(tou)資轉移國內資產等情況。”張(zhang)煥(huan)騰介紹(shao),目(mu)前在“鼓勵發展+負面(mian)清(qing)單”模式下,大(da)部(bu)分境外(wai)(wai)投(tou)(tou)(tou)(tou)資活動(dong)都只需要(yao)備案管理。房地(di)產、酒店、影城、娛樂(le)業、體育俱(ju)樂(le)部(bu)等境外(wai)(wai)投(tou)(tou)(tou)(tou)資此前也是完(wan)(wan)全放開的,但(dan)近年(nian)來這幾個領域出現了非(fei)理性(xing)投(tou)(tou)(tou)(tou)資傾向,因(yin)此被納(na)入(ru)了限制(zhi)開展的范疇(chou)。
使用不符(fu)合投資(zi)(zi)目(mu)的(de)(de)國技術標(biao)準要求的(de)(de)落后生產設備開展(zhan)境外(wai)投資(zi)(zi),以及不符(fu)合投資(zi)(zi)目(mu)的(de)(de)國環保(bao)、能耗、安(an)全(quan)標(biao)準的(de)(de)境外(wai)投資(zi)(zi),也被列入限制開展(zhan)的(de)(de)清單。張煥騰認為,這對(dui)(dui)更好“走出(chu)去”有不小的(de)(de)現實(shi)意義,有利于國際社會積極接納我們的(de)(de)對(dui)(dui)外(wai)投資(zi)(zi)。
記者(zhe)注意到,國家發改委在發布新修訂的(de)(de)《企業(ye)境(jing)(jing)外(wai)投(tou)資(zi)管理辦法(征求意見稿)》的(de)(de)同時(shi),還發布了(le)一(yi)份說明(ming)。說明(ming)中(zhong)顯示(shi),新《辦法》推出了(le)一(yi)些補(bu)齊管理短(duan)板的(de)(de)新措施(shi),比如全面覆蓋各類境(jing)(jing)外(wai)投(tou)資(zi),擬將境(jing)(jing)內企業(ye)和自然人(ren)通(tong)過其控(kong)制(zhi)的(de)(de)境(jing)(jing)外(wai)企業(ye)開展的(de)(de)境(jing)(jing)外(wai)投(tou)資(zi)納(na)入管理框架。就是說,將來(lai)境(jing)(jing)內“母企”在國外(wai)生的(de)(de)“娃”做啥投(tou)資(zi)也得納(na)入監(jian)管,而之前這是一(yi)個監(jian)管盲(mang)區。
補短板之外,《意見》和(he)新《辦法》還(huan)通過創新監(jian)管工(gong)具、完(wan)善(shan)懲戒(jie)(jie)措施等念(nian)好“管字經(jing)”。比如新《辦法》規定了信(xin)用記錄和(he)聯(lian)(lian)合懲戒(jie)(jie)制度,事后監(jian)管將(jiang)加大(da)對(dui)違法違規行為(wei)的(de)懲戒(jie)(jie)力(li)度。近日(ri),發改委(wei)聯(lian)(lian)合28個部門建(jian)立對(dui)外經(jing)濟合作(zuo)領域信(xin)用體(ti)系,企業有擾亂對(dui)外經(jing)濟合作(zuo)秩序、對(dui)外造成(cheng)嚴重(zhong)不(bu)良影響、危(wei)害國家聲譽利益等行為(wei),會被(bei)列入黑名單,嚴重(zhong)失信(xin)的(de)主體(ti)將(jiang)被(bei)聯(lian)(lian)合懲戒(jie)(jie)。
“如今(jin)的管(guan)(guan)(guan)理(li)思路很(hen)清(qing)晰,‘事前管(guan)(guan)(guan)理(li)有區別、事中事后(hou)全(quan)覆蓋(gai)’,敏感類項目(mu)事前管(guan)(guan)(guan)理(li)更(geng)(geng)嚴(yan)格,但更(geng)(geng)清(qing)晰更(geng)(geng)透明,其余項目(mu)管(guan)(guan)(guan)理(li)更(geng)(geng)寬(kuan)松,所有項目(mu)都更(geng)(geng)強(qiang)調事中事后(hou)監管(guan)(guan)(guan)。”張(zhang)煥騰說(shuo),未來將進一步(bu)簡化核(he)準和備案的流程,既壓(ya)縮經辦人(ren)員的自由裁量權,更(geng)(geng)加客(ke)觀審慎,又(you)不(bu)會給企業(ye)帶來額外負擔(dan)和較(jiao)大的不(bu)確定性。
“總的來(lai)講,《意見》讓政(zheng)府在境外投資的監管方面更精(jing)準地(di)發揮作用,不(bu)搞一人感冒(mao)、所有(you)人吃藥的‘一刀切’管理。”商務(wu)部服務(wu)外包研究(jiu)中(zhong)心副主任邢厚媛說。
“市場導向”是監管中不變的紅線,除了敏感類項目,政府無需干涉過多
從(cong)2004年發布《境外投資(zi)項(xiang)目核(he)準暫行管理辦(ban)(ban)法》,到2014年發布和(he)修訂(ding)《境外投資(zi)項(xiang)目核(he)準和(he)備案管理辦(ban)(ban)法》,再到此次的(de)《意見》和(he)新《辦(ban)(ban)法》,我國(guo)境外投資(zi)政策體系不斷完善,“市場導向(xiang)”紅線(xian)一直貫穿其中。比如《意見》首條原則就(jiu)是“堅持(chi)企業(ye)主(zhu)體”,明(ming)確“充(chong)分發揮市場在資(zi)源(yuan)配置中的(de)決(jue)定性作用”“按照商業(ye)原則和(he)國(guo)際慣例開(kai)展(zhan)境外投資(zi)”等。
“政府對跨境投(tou)資(zi)進(jin)行(xing)適當管(guan)理和規范引(yin)導十分必(bi)要,但(dan)尊重企(qi)業主體(ti)地位同樣重要。該管(guan)的(de)要管(guan)起來,該放的(de)也要放到(dao)位。”張煥(huan)騰表(biao)示(shi),截至2016年底(di),我國在境外設(she)立的(de)企(qi)業超過3.7萬家(jia),企(qi)業自主決策、自負(fu)盈虧、自擔(dan)風險,總體(ti)看,多數投(tou)資(zi)行(xing)為都是(shi)理性的(de)。
“放”的閘門(men)越(yue)(yue)來越(yue)(yue)寬。《企業(ye)(ye)境外(wai)投(tou)資管(guan)理(li)辦法(征求意見稿)》重點放寬了(le)事(shi)前監管(guan),“走出去”的第一步更容易邁了(le)。比如,新(xin)《辦法》擬(ni)規定(ding),中方(fang)投(tou)資額3億美元及(ji)以上(shang)的境外(wai)收購或競(jing)標(biao)項(xiang)目,不再需要(yao)向國家發改委報送項(xiang)目信息(xi)報告并取(qu)得確(que)(que)認函。中國華信能源有限公(gong)司董事(shi)會主席(xi)葉(xie)簡明說,擬(ni)取(qu)消這個備受市場關注的“小路條”制度(du),是(shi)對外(wai)投(tou)資管(guan)理(li)簡政(zheng)放權跨出的一大步。“當(dang)初(chu)設立‘小路條’制度(du),初(chu)衷是(shi)防范企業(ye)(ye)之間(jian)的惡性(xing)競(jing)爭,但在(zai)實際操作過程特別是(shi)境外(wai)項(xiang)目競(jing)標(biao)中,影(ying)響(xiang)了(le)中國企業(ye)(ye)的交易確(que)(que)定(ding)性(xing)和時間(jian)表,使我們在(zai)競(jing)爭中處于不利地位。”
新《辦法》擬(ni)進一步(bu)提(ti)高便利性。比如,明確屬于國(guo)家發(fa)改委核(he)準、備案范圍(wei)的項目(mu),地方企業直接向國(guo)家發(fa)改委提(ti)交有關(guan)申請材料,不需要由省級發(fa)展改革部門初審。再如,屬于核(he)準、備案管理范圍(wei)的項目(mu),在項目(mu)實(shi)施前(qian)取(qu)得項目(mu)核(he)準文(wen)件或備案通知書即可,也就是說,可以先簽(qian)合同再拿文(wen)件。
“放”的(de)力(li)度大了(le),有(you)人(ren)擔心“走(zou)出去”的(de)風險也會相應(ying)增加(jia),甚(shen)至(zhi)可能傳導(dao)到國內而引(yin)發系統性風險。但在張煥騰(teng)看來,除了(le)敏感類項(xiang)目,只要企業(ye)審慎(shen)(shen)決策,金(jin)融(rong)機構審慎(shen)(shen)放貸,政府監管不(bu)應(ying)過多干涉企業(ye)經營。
監管要上下貫通、左右協同,政府當好“風險預報員”“企業服務員”
放管結合,對絕大多數“走出去”的企(qi)業是利好,但也有企(qi)業在《意(yi)見(jian)》出臺后遇到了煩心(xin)事(shi)。
“《意見》出臺后,限制、禁止類投資領(ling)域有所調整,地(di)方相關部門(men)進行了外匯核銷。一(yi)審查,我們(men)的第二(er)期資金就被卡住了,正在(zai)建(jian)設(she)中的項目(mu)就斷了糧(liang)。”眼瞅(chou)著項目(mu)“癱在(zai)那里”,參(can)與(yu)“一(yi)帶(dai)一(yi)路”建(jian)設(she)國際產能合(he)作項目(mu)的某地(di)方制造企業負責人急(ji)得不行。
采訪中,還(huan)有企業(ye)抱怨(yuan),新政策出臺后,地方相關部門把握不準(zhun),遲疑(yi)觀(guan)望,耽誤(wu)了合(he)法合(he)規(gui)的(de)境外(wai)投資,有的(de)甚至造成“誤(wu)傷”。
如何讓政(zheng)策上下貫通?邢厚媛認(ren)為,頂層設計應當精準明確,一把尺子量到底(di),避免地方(fang)在理解上瞎揣(chuai)摩、在執行上出現(xian)跑偏,同時(shi)要防范地方(fang)懶(lan)政(zheng)行為。“當前正是‘一帶一路’建設播種期,好時(shi)機加上好政(zheng)策,別被(bei)懶(lan)政(zheng)拖(tuo)了后腿(tui)。”
新政策落地(di)生(sheng)根,也需要(yao)相(xiang)關各方(fang)“合奏”出更強音。朗坤智(zhi)慧科技股份有限公(gong)司董事長武愛(ai)斌介紹,公(gong)司近年來為不少(shao)參與“一帶一路”建設的企業提供信(xin)息(xi)化服務,經常(chang)發(fa)現一個對外投(tou)資(zi)項目就有一套管(guan)(guan)理(li)信(xin)息(xi)系(xi)統(tong)(tong),各種系(xi)統(tong)(tong)標(biao)準(zhun)不統(tong)(tong)一、信(xin)息(xi)不共享。“建議(yi)各部門協同建立一個統(tong)(tong)一的信(xin)息(xi)管(guan)(guan)理(li)平臺(tai),保障(zhang)監管(guan)(guan)標(biao)準(zhun)化、透明化、可追溯。”武愛(ai)斌說。
記者注意到,新《辦法》的說明里提出,擬建(jian)立協同監(jian)管機制,通過在線監(jian)測、約談函詢(xun)、抽(chou)查核實(shi)等(deng)方(fang)式,對境外(wai)投(tou)資進行督察(cha)檢查。
張煥騰認為,境外投資管理(li)要上下貫(guan)通(tong)、左右協(xie)(xie)同(tong),亟(ji)須將(jiang)政策規范上升到法律(lv)層面。“目前我國(guo)有關對外投資管理(li)的文件都是部(bu)(bu)門(men)規章,需要一部(bu)(bu)覆蓋境外投資各方面全流程的法律(lv)法規,提高各部(bu)(bu)門(men)協(xie)(xie)同(tong)管理(li)效率,也更(geng)好(hao)保障投資主體(ti)的權益。”
放活管好(hao)(hao),還得(de)提供(gong)(gong)優質服務(wu)。“服務(wu)應該成為(wei)管理中的(de)常態。”邢厚媛(yuan)說(shuo),政(zheng)(zheng)府(fu)既(ji)要當(dang)好(hao)(hao)“風險預(yu)報(bao)員”,加大信(xin)息發布(bu)力度(du)、提供(gong)(gong)風險預(yu)警(jing),減少企(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)信(xin)息不對稱(cheng);也要當(dang)好(hao)(hao)“企(qi)業(ye)(ye)(ye)服務(wu)員”,為(wei)企(qi)業(ye)(ye)(ye)海外投資(zi)開展(zhan)必要的(de)培訓、咨詢等(deng),提升企(qi)業(ye)(ye)(ye)風險防范能力。此外,政(zheng)(zheng)府(fu)應為(wei)企(qi)業(ye)(ye)(ye)“走出去”創造更好(hao)(hao)的(de)環境,“在(zai)國(guo)際層(ceng)(ceng)面(mian),應進(jin)一步促(cu)進(jin)自由貿易(yi)區建設、商簽(qian)高標準雙邊(bian)投資(zi)協定(ding)等(deng)國(guo)際協定(ding);在(zai)國(guo)內層(ceng)(ceng)面(mian),應進(jin)一步為(wei)企(qi)業(ye)(ye)(ye)‘走出去’營(ying)造穩(wen)定(ding)可預(yu)期的(de)政(zheng)(zheng)策環境。”邢厚媛(yuan)說(shuo)。
“放管服做好了,防(fang)風(feng)險和(he)便利化就不是一道兩難(nan)的題,而是一個(ge)兩全之策。”張煥騰說。(記者(zhe) 趙(zhao)展(zhan)慧 齊(qi)志明(ming))
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