全國(guo)人(ren)大(da)代(dai)表、中國(guo)人(ren)民銀行(xing)西安分行(xing)黨委書(shu)記、行(xing)長白鶴(he)祥建議,隨著金(jin)融創新、混(hun)業(ye)經營風險的增(zeng)加(jia)和金(jin)融領域的信用規模不斷(duan)擴張,《金(jin)融控股公司法(fa)》和《金(jin)融機(ji)構破產(chan)法(fa)》的出臺已刻不容緩(huan)。
金融控股(gu)公(gong)司(si)立法
與監管存(cun)明顯短板
隨(sui)(sui)著(zhu)(zhu)金融(rong)創新步伐的(de)(de)不斷加快和混業經(jing)營(ying)的(de)(de)逐步發展,實踐中我國已經(jing)形(xing)成了(le)多種形(xing)式的(de)(de)金融(rong)控股集(ji)團。但金融(rong)控股公司快速發展的(de)(de)同時,也(ye)伴(ban)隨(sui)(sui)著(zhu)(zhu)風險增加。
白鶴祥在關于盡快制定《金融控(kong)股公司法》的議(yi)案中提出,特別是部分(fen)非金融企(qi)業在金融領域盲目投資和(he)擴張,加之法律與相應監管規則的缺失,導致風險不斷積(ji)累(lei)和(he)暴露(lu)。
“與(yu)(yu)金(jin)融(rong)(rong)控股(gu)公(gong)司(si)(si)快(kuai)速發展(zhan)的現狀相比,我國金(jin)融(rong)(rong)控股(gu)公(gong)司(si)(si)的立(li)法(fa)與(yu)(yu)監(jian)(jian)(jian)管(guan)存(cun)在明顯短(duan)板(ban),導致其(qi)風(feng)(feng)險難以得到有(you)效(xiao)防范(fan)和(he)化解。”白(bai)鶴祥(xiang)指出(chu),一(yi)方面(mian),由于(yu)(yu)金(jin)融(rong)(rong)控股(gu)公(gong)司(si)(si)立(li)法(fa)欠缺,對金(jin)融(rong)(rong)控股(gu)公(gong)司(si)(si)的市場準入和(he)風(feng)(feng)險監(jian)(jian)(jian)管(guan)沒有(you)明確(que)的法(fa)律規范(fan),其(qi)監(jian)(jian)(jian)管(guan)處于(yu)(yu)缺乏上位法(fa)依據的零敲(qiao)碎打狀態(tai),尚未形成整(zheng)體(ti)性的框架安排,存(cun)在明顯的監(jian)(jian)(jian)管(guan)空白(bai)。另一(yi)方面(mian),在現行(xing)分業(ye)監(jian)(jian)(jian)管(guan)體(ti)制下,金(jin)融(rong)(rong)控股(gu)公(gong)司(si)(si)的監(jian)(jian)(jian)管(guan)責任主體(ti)不明確(que),集團整(zheng)體(ti)和(he)交叉環節容易出(chu)現監(jian)(jian)(jian)管(guan)盲點和(he)監(jian)(jian)(jian)管(guan)空白(bai),各個(ge)子(zi)公(gong)司(si)(si)的監(jian)(jian)(jian)管(guan)部門又往往“只見樹木,不見森林”,對其(qi)整(zheng)體(ti)風(feng)(feng)險狀況難以有(you)效(xiao)把(ba)握和(he)判斷。
白鶴祥對制(zhi)定(ding)我(wo)國金(jin)(jin)融(rong)控股公(gong)司(si)法提(ti)出(chu)了幾(ji)條建(jian)(jian)(jian)議。一是建(jian)(jian)(jian)議相(xiang)關(guan)(guan)部門盡(jin)快(kuai)制(zhi)定(ding)金(jin)(jin)融(rong)控股公(gong)司(si)法。建(jian)(jian)(jian)議相(xiang)關(guan)(guan)部門盡(jin)快(kuai)制(zhi)定(ding)金(jin)(jin)融(rong)控股公(gong)司(si)法,明確金(jin)(jin)融(rong)控股公(gong)司(si)的定(ding)義、市場準(zhun)入(ru)、公(gong)司(si)治(zhi)理、資本充足(zu)、關(guan)(guan)聯交易等(deng)監管要求(qiu),建(jian)(jian)(jian)立相(xiang)應的監管機制(zhi),為(wei)實現金(jin)(jin)融(rong)控股公(gong)司(si)的有(you)效監管提(ti)供(gong)法律依據(ju)。同(tong)時,為(wei)確保法律體(ti)系的有(you)序銜接,建(jian)(jian)(jian)議對《商業(ye)銀行法》、《證券法》、《保險(xian)法》等(deng)法律的相(xiang)關(guan)(guan)條款進行同(tong)步修改。
二是(shi)明(ming)確金(jin)融(rong)(rong)控(kong)股(gu)(gu)(gu)公(gong)司的定(ding)(ding)義(yi)。建(jian)議立足(zu)我國金(jin)融(rong)(rong)控(kong)股(gu)(gu)(gu)公(gong)司發展現(xian)狀,同(tong)時借鑒(jian)發達成(cheng)熟市場體系(xi)的監(jian)管立法經(jing)驗,明(ming)確我國金(jin)融(rong)(rong)控(kong)股(gu)(gu)(gu)公(gong)司的定(ding)(ding)義(yi)。將(jiang)金(jin)融(rong)(rong)控(kong)股(gu)(gu)(gu)公(gong)司界(jie)定(ding)(ding)為(wei)(wei)依(yi)法設(she)立的對兩個(ge)或兩個(ge)以上不同(tong)類型金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)擁(yong)有實際(ji)控(kong)制(zhi)權(quan)、自(zi)身僅開展股(gu)(gu)(gu)權(quan)投資、不從事以盈(ying)利為(wei)(wei)目的的商(shang)業性經(jing)營活動的公(gong)司法人。
三(san)是明確(que)金(jin)融控股公司(si)(si)(si)(si)的(de)監管(guan)部門(men)。建議我國的(de)金(jin)融控股公司(si)(si)(si)(si)立法應確(que)立中國人民銀行對金(jin)融控股公司(si)(si)(si)(si)的(de)傘型監管(guan)制(zhi)度,以解(jie)決(jue)分業監管(guan)體制(zhi)下金(jin)融控股公司(si)(si)(si)(si)整體監管(guan)缺(que)失的(de)問題。具體的(de)監管(guan)職(zhi)責應包括:金(jin)融控股公司(si)(si)(si)(si)的(de)市(shi)場準入(ru)審批、高(gao)管(guan)任職(zhi)資(zi)格核(he)準、現場檢查(cha)和非現場監管(guan)、違法違規行為的(de)行政處罰、采取行政強制(zhi)措施(shi)等。
四是規(gui)范金(jin)融(rong)控股(gu)公司(si)的(de)市場準入。金(jin)融(rong)控股(gu)公司(si)立法應確(que)定合適的(de)準入制度,如(ru)股(gu)東適格(ge)性、最低資本要求、公司(si)類型及高管(guan)資格(ge)等。
五是建立金融控(kong)股(gu)(gu)公(gong)司的(de)審慎監管(guan)規(gui)則(ze)。為(wei)確保(bao)金融控(kong)股(gu)(gu)公(gong)司的(de)穩(wen)(wen)健經營,金融控(kong)股(gu)(gu)公(gong)司法應建立相應的(de)審慎監管(guan)規(gui)則(ze),包(bao)括資本充足(zu)率、關聯交易、治理結構、信息披(pi)露等。同時(shi),建議控(kong)制金融控(kong)股(gu)(gu)公(gong)司各項業務對同一客戶的(de)集中(zhong)度,避免風險聚集,促(cu)進金融控(kong)股(gu)(gu)公(gong)司穩(wen)(wen)健發(fa)展。
金融機構破產(chan)立法條(tiao)件已具備
“近年來,隨(sui)著我國(guo)國(guo)民經(jing)濟的(de)(de)快(kuai)速(su)發(fa)展,金(jin)融領域的(de)(de)信用規模不斷擴張。”白鶴祥在(zai)關于盡快(kuai)制定《金(jin)融機構(gou)破產法(fa)》的(de)(de)議案中(zhong)表示,經(jing)濟結構(gou)調整(zheng)過程中(zhong)一些行業和企業盈(ying)利能(neng)力的(de)(de)下降和部(bu)(bu)分(fen)市場主體(ti)過度(du)負(fu)債(zhai),導致潛在(zai)風險在(zai)金(jin)融機構(gou)內部(bu)(bu)不斷聚集,部(bu)(bu)分(fen)金(jin)融機構(gou)不良貸款率(lv)大幅攀升,一些農村信用社資本充(chong)足(zu)率(lv)長期(qi)為負(fu),個別機構(gou)甚至出現(xian)了嚴重的(de)(de)風險事件。
值得注(zhu)意的(de)是,當前金融(rong)機(ji)構破產(chan)(chan)立法(fa)的(de)條件已經基本具(ju)備。白鶴祥表示,首先(xian),金融(rong)機(ji)構破產(chan)(chan)立法(fa)有一定的(de)法(fa)律基礎。其次,金融(rong)機(ji)構破產(chan)(chan)立法(fa)的(de)配套制度較為完善。再(zai)次,金融(rong)機(ji)構破產(chan)(chan)立法(fa)的(de)政策依據充(chong)分。
白鶴祥建議(yi)(yi),一是建議(yi)(yi)相關(guan)部(bu)門先行制(zhi)定《金(jin)融機構(gou)破(po)產條例(li)》。按(an)照分步推進(jin)思路,盡快先行制(zhi)定《金(jin)融機構(gou)破(po)產條例(li)》,待時機成熟(shu)后再(zai)由相關(guan)部(bu)門制(zhi)定《金(jin)融機構(gou)破(po)產法(fa)》。
二是明(ming)確將(jiang)監(jian)(jian)管性(xing)標準(zhun)作為金融機(ji)(ji)構的破產標準(zhun)。這一規定的意義在于促使監(jian)(jian)管機(ji)(ji)構及時發現問(wen)題(ti)機(ji)(ji)構,并以最(zui)(zui)小(xiao)成本(ben)采取對應措(cuo)施,避(bi)免貽誤最(zui)(zui)佳重整(zheng)救治時機(ji)(ji),導致問(wen)題(ti)擴大和(he)蔓延。
三(san)是注(zhu)重發揮金融(rong)(rong)(rong)監(jian)管機構在破(po)(po)產程序中的專(zhuan)業(ye)優(you)勢(shi)。在金融(rong)(rong)(rong)機構破(po)(po)產程序中,凡是涉(she)(she)及(ji)專(zhuan)業(ye)性(xing)、技術性(xing)的事項應由(you)監(jian)管部(bu)門來決定(ding),而(er)涉(she)(she)及(ji)破(po)(po)產金融(rong)(rong)(rong)機構財產或財產性(xing)權(quan)利確(que)認、變更(geng)和終止(zhi)的事項由(you)法院來決定(ding),以此(ci)提高金融(rong)(rong)(rong)機構破(po)(po)產處置效(xiao)率。
四是(shi)引入適格(ge)(ge)人(ren)(ren)士擔(dan)任(ren)(ren)金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)破(po)(po)產(chan)管(guan)理人(ren)(ren)。金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)破(po)(po)產(chan)的(de)管(guan)理人(ren)(ren)應考慮由(you)金(jin)融(rong)(rong)監管(guan)部門(men)人(ren)(ren)員作為專業破(po)(po)產(chan)管(guan)理人(ren)(ren)擔(dan)任(ren)(ren),或者由(you)有經驗(yan)的(de)金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)高管(guan)人(ren)(ren)員擔(dan)任(ren)(ren)。同時,建議金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)破(po)(po)產(chan)法(fa)中對金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)破(po)(po)產(chan)管(guan)理人(ren)(ren)的(de)資(zi)格(ge)(ge)、選任(ren)(ren)、職責與(yu)監督事(shi)宜(yi)進行專門(men)規定(ding),或參(can)考金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)高管(guan)人(ren)(ren)員任(ren)(ren)職資(zi)格(ge)(ge)進行認證確(que)定(ding),建立(li)專門(men)的(de)金(jin)融(rong)(rong)機構(gou)破(po)(po)產(chan)管(guan)理人(ren)(ren)隊伍。
五是設置(zhi)金融(rong)機構(gou)破(po)產重(zhong)整程序以減少破(po)產清算風險。建(jian)議制(zhi)定金融(rong)機構(gou)破(po)產法時(shi),可(ke)研究采取股(gu)東或政府注(zhu)資、再貸款、接管、托管等方式(shi)進行重(zhong)整。同時(shi),在重(zhong)整程序中應(ying)充分(fen)考慮不同債權(quan)(quan)或股(gu)權(quan)(quan)的特點,限(xian)制(zhi)權(quan)(quan)益已獲充分(fen)保(bao)障(zhang)的部分(fen)主(zhu)體參(can)與破(po)產重(zhong)整表決,限(xian)制(zhi)金融(rong)機構(gou)向其股(gu)東分(fen)紅,以保(bao)障(zhang)社會公眾利益。
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