趙乃育繪(hui)(新華(hua)社發)
“十三五(wu)”規劃(hua)建(jian)議提出(chu),堅持綠色發展,著(zhu)力改善生態(tai)環(huan)境
美麗中國(guo),有賴(lai)環(huan)保“鐵腕”(特(te)別(bie)報道·聚焦(jiao)“十三五”改革攻堅④)
本報記者 孫秀(xiu)艷
最近,連續幾場嚴重霧(wu)霾席卷京(jing)津(jin)冀及周邊地區,相應的(de)話(hua)題討論刷(shua)屏微信朋友圈,凸(tu)顯了老百(bai)姓對改(gai)善生態(tai)環境的(de)深度關切。
民(min)之所(suo)望,施政(zheng)所(suo)向。“生態環境(jing)質量總(zong)體改善”是“十三(san)五(wu)”時期經濟社會發(fa)展的(de)主要(yao)目標(biao)之一。今后五(wu)年,我們的(de)環境(jing)質量能否大幅提(ti)升,綠(lv)色(se)發(fa)展之路如何前行(xing),其(qi)間又應(ying)當如何應(ying)對困難?
環境總體改善困難在哪
大氣、水、土壤三大治污戰役推進節奏還有點慢,經濟下行壓力加大,尤其要避免環保淪為犧牲品
“別跟我(wo)(wo)說化學(xue)名(ming)稱,我(wo)(wo)只關心環境(jing)質量究竟怎么(me)樣(yang)(yang)了!”大學(xue)室友(you)見面,每每聊(liao)起(qi)環境(jing)問題,記者以(yi)“專業的姿態(tai)”說COD(化學(xue)需氧(yang)量)、SO2(二氧(yang)化硫)等污染物又減(jian)排了多少時,室友(you)們(men)經常這樣(yang)(yang)應答。
的確,百姓關注的不是數字(zi)的變(bian)化,而是對環(huan)境質(zhi)量(liang)的切身感受(shou)。“生態環(huan)境質(zhi)量(liang)總(zong)體改(gai)善(shan)”的目標恰(qia)恰(qia)契(qi)合了百姓的關注。
在環境(jing)(jing)保護部(bu)(bu)環境(jing)(jing)規劃院副院長(chang)吳舜(shun)澤看來,這一提法與多年(nian)來“環境(jing)(jing)質量惡化趨勢(shi)得(de)到(dao)初步控(kong)制、生態(tai)環境(jing)(jing)質量局(ju)部(bu)(bu)有(you)所(suo)改(gai)善(shan)”等表述有(you)質的差(cha)別。“看似沒有(you)具(ju)體的指標,其實,從局(ju)部(bu)(bu)有(you)所(suo)改(gai)善(shan)到(dao)總體改(gai)善(shan),的確(que)是(shi)個(ge)跨越,也不是(shi)易事。”
那(nei)么,生態(tai)環境質量總(zong)體改善難在哪里?
百姓(xing)對大(da)(da)氣、水、土壤三(san)大(da)(da)要素的(de)環境質量最為關注。從大(da)(da)氣環境治(zhi)(zhi)理(li)來看,去年(nian)落地的(de)《大(da)(da)氣污染防治(zhi)(zhi)行(xing)動(dong)計劃》實施得順風順水,多地空氣中PM2.5、PM10、二氧(yang)化硫(liu)、氮(dan)氧(yang)化物(wu)等主要污染物(wu)濃度持(chi)續下降,空氣質量達(da)標(biao)城市比例也在逐漸(jian)提(ti)升。但(dan)長遠(yuan)看,污染治(zhi)(zhi)理(li)將從粗(cu)放轉向精細,前期“稍微努力就有效果”將很難(nan)再現,治(zhi)(zhi)理(li)繼(ji)續顯效將面臨更嚴峻的(de)考驗。
水污(wu)染治理方(fang)面,雖然《水污(wu)染防治行動計劃(hua)》已(yi)經出臺,但一些地方(fang)落實的步伐卻有(you)點慢(man),治理成(cheng)本(ben)高昂、生態修(xiu)復(fu)見(jian)效慢(man),再加上像海河等流域(yu)自然條件(jian)太差,這(zhe)些都(dou)讓不少地方(fang)對治水多有(you)躊躇。
土(tu)壤(rang)治理(li)方面,土(tu)壤(rang)污染防治行(xing)動(dong)計劃(hua)尚未出臺,而且土(tu)壤(rang)污染治理(li)難度更高,五(wu)年內想要顯效(xiao)比較困(kun)難。
與具(ju)體的環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)要素治理難度相比,環(huan)(huan)(huan)保部環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)工(gong)程(cheng)(cheng)評估中心副(fu)總工(gong)程(cheng)(cheng)師兼(jian)戰略環(huan)(huan)(huan)評所所長任(ren)景明更擔心經濟大環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)對環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)質量改善的影響。“雖然大家對目前的環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)問題有一定(ding)程(cheng)(cheng)度的認(ren)識(shi),但如(ru)果經濟下行壓(ya)力增大,我非常擔心環(huan)(huan)(huan)保的壓(ya)力會更大。”任(ren)景明的觀點(dian)得(de)到了(le)很多專家的支持。
國務院發(fa)展(zhan)研(yan)究中心資源(yuan)與環境(jing)政策研(yan)究所(suo)副所(suo)長李佐軍表示(shi),現階段,環境(jing)保(bao)護與經濟(ji)發(fa)展(zhan)依(yi)然存在矛盾,比如(ru)環保(bao)需要較大的(de)投入,對企(qi)業(ye)違法行為(wei)的(de)處罰會(hui)讓其經濟(ji)利益受損等(deng)等(deng)。在一些經濟(ji)欠發(fa)達地區,面臨這樣的(de)矛盾時,地方政府、企(qi)業(ye)會(hui)有意(yi)(yi)無(wu)意(yi)(yi)地放棄環境(jing)保(bao)護。
李佐軍認為,生態環境(jing)質量(liang)總(zong)體改善(shan)目(mu)標的實現(xian)亟(ji)須一系(xi)(xi)列制度(du)的配套,但法律法規(gui)標準(zhun)等制度(du)的制定需要時間;現(xian)有的政策法規(gui)還(huan)存在不配套問題,導致(zhi)落地困難;同時對環境(jing)污(wu)染(ran)違法行為的獎懲體系(xi)(xi)還(huan)沒有完全建立起來(lai)。
綠色發展理念如何落地
最重要的是完善制度保障,人的觀念也應當更“綠化”
“十三(san)五”規劃建議(yi)提出,必須牢固(gu)樹立創(chuang)新、協調、綠色(se)(se)、開放、共享的發展(zhan)理念。綠色(se)(se)發展(zhan)被提至(zhi)更高(gao)層面(mian)。
李佐軍(jun)表示(shi),推進綠色(se)發展(zhan),是(shi)緩解(jie)資源環境約(yue)束(shu)、實(shi)(shi)現可持續(xu)發展(zhan)的(de)必(bi)然選(xuan)擇(ze),是(shi)實(shi)(shi)現生(sheng)產(chan)發展(zhan)、生(sheng)活(huo)富裕、生(sheng)態良(liang)好的(de)文(wen)明發展(zhan)道路的(de)歷(li)史選(xuan)擇(ze),是(shi)通往人與自然和諧共生(sheng)的(de)必(bi)由之路。
綠色發展(zhan)理念雖好,只有落到(dao)實(shi)處(chu)才有效。
在李(li)佐軍(jun)看來,做到這(zhe)點,最重要的(de)是(shi)完(wan)善制(zhi)度(du)保障,這(zhe)些制(zhi)度(du)涵蓋法(fa)律(lv)、法(fa)規、政(zheng)策、機(ji)制(zhi)、標(biao)準等,也(ye)包(bao)括市場機(ji)制(zhi)的(de)完(wan)善、綠色(se)低(di)碳觀念(nian)或文(wen)化的(de)培養。“沒有制(zhi)度(du),無論是(shi)政(zheng)府、組(zu)織、企業還是(shi)個人,行為主體都會缺乏約束、激勵(li)或者引導,這(zhe)正是(shi)綠色(se)發展理念(nian)落地最需要解決(jue)的(de)問題(ti)。”
“‘十三五’規劃建議(yi)里(li)關于(yu)綠色發展已有了很詳盡(jin)的(de)(de)表述”,李佐軍說,有些(xie)很具體,比如探(tan)索實施耕(geng)地輪作(zuo)休耕(geng)制(zhi)度,歸納起來都(dou)可以(yi)看作(zuo)是廣義的(de)(de)制(zhi)度安排。
“十三五”規(gui)劃建議中,關于(yu)綠色(se)發(fa)(fa)展的(de)(de)新亮點有很多,比如要實行最嚴格(ge)的(de)(de)環境(jing)保(bao)護(hu)制(zhi)(zhi)度(du)、水資源管理制(zhi)(zhi)度(du)和(he)節約用(yong)地制(zhi)(zhi)度(du);建立用(yong)能權(quan)、用(yong)水權(quan)、排污權(quan)、碳排放權(quan)初始分配制(zhi)(zhi)度(du);建立覆蓋所(suo)有固定污染源的(de)(de)企業排放許可制(zhi)(zhi)等等,這些不僅表明(ming)了中央加大環境(jing)保(bao)護(hu)力度(du)的(de)(de)決心,也反映了強化(hua)市場作用(yong)、以綜(zong)合手段推進綠色(se)發(fa)(fa)展的(de)(de)思路。
決策是(shi)否有益生態環(huan)境、環(huan)境成(cheng)本是(shi)否內部(bu)化、個人(ren)消費是(shi)否對環(huan)境友好(hao)(hao)……綠色發(fa)展(zhan),人(ren)的因(yin)(yin)素不可或缺。任景明(ming)認為,構建政府、市場、社會三大治(zhi)理(li)機(ji)制(zhi)均衡發(fa)展(zhan)的治(zhi)理(li)體系是(shi)解(jie)決生態環(huan)境問題的出路所在(zai)。因(yin)(yin)而(er),配套環(huan)境權(quan)益保障(zhang)、損(sun)害賠償、生態補償、創新激勵(li)、征信體系、舉報獎(jiang)勵(li)、任期審計等保障(zhang)制(zhi)度(du)體系,將有利于形成(cheng)良好(hao)(hao)的綠色發(fa)展(zhan)氛圍。
“培育具有‘綠色意識’的一代新人,形成勤(qin)儉節約的社會風(feng)尚,這甚(shen)至(zhi)是比(bi)改善環境質量更重要的目標。”環境保(bao)護(hu)部政策與環境經(jing)濟研(yan)究中心主任夏光(guang)表(biao)示,只有人的觀(guan)念更為“綠化”,才能厚植綠色發展(zhan)根基。
環境監測執法怎樣護航
垂直管理有助于打破地方保護,但必須解決地方責任落實、執法人員保護等問題
“實(shi)(shi)行省以下(xia)環(huan)保(bao)機(ji)構監測監察(cha)執(zhi)法(fa)(fa)垂直管理制度(du)。建(jian)立全國統(tong)(tong)一的實(shi)(shi)時在(zai)線環(huan)境監控系統(tong)(tong)。探索建(jian)立跨地區(qu)環(huan)保(bao)機(ji)構。開(kai)展(zhan)環(huan)保(bao)督(du)察(cha)巡視,嚴格環(huan)保(bao)執(zhi)法(fa)(fa)。”“十三(san)五”規劃建(jian)議(yi)中的這(zhe)些內容,大大提振了基層(ceng)環(huan)保(bao)執(zhi)法(fa)(fa)人員的士氣。
長(chang)期以來,環境(jing)(jing)法律(lv)法規偏(pian)軟、標準偏(pian)松、執(zhi)法失于寬(kuan)的(de)現象是不爭的(de)事實。今年元旦,新(xin)修(xiu)訂的(de)《環境(jing)(jing)保(bao)護法》全面實施,法律(lv)執(zhi)行也(ye)令公眾欣喜不已。環保(bao)部環境(jing)(jing)監察局局長(chang)鄒首民介紹,根據1—7月調度情(qing)況(kuang),全國范圍(wei)內實施按日連(lian)續處罰案件共(gong)(gong)348件,移送(song)行政拘留共(gong)(gong)927起,移送(song)涉(she)嫌環境(jing)(jing)污染犯罪案件共(gong)(gong)863件。
與此同(tong)時(shi),新(xin)的環境(jing)監(jian)察手段得到運用(yong),“環保約談(tan)”成為熱詞(ci)。自去年9月以來的15個月里,環保部約談(tan)了21個城市和單位。
環(huan)境執法持續(xu)高壓,普遍違(wei)法的現象正在改(gai)變。但是必須看到,環(huan)境守(shou)法還遠不(bu)能成為自覺。
最近,東(dong)北在供熱之(zhi)后(hou)霧霾嚴重(zhong),環保部督查組查出(chu)一(yi)些(xie)問(wen)題(ti)(ti)。有媒體追問(wen),這(zhe)些(xie)問(wen)題(ti)(ti)為啥(sha)非(fei)得等環保部親自(zi)上手才能查出(chu)來?地(di)方保護就是答案。
近(jin)日(ri),正在參(can)加(jia)湖南(nan)省公安、環保聯合培訓班(ban)的一位環保系統人士在微信群(qun)里(li)曬了張出早操的照片(pian)。照片(pian)里(li),公安執法隊伍整齊(qi)劃一,而(er)環保執法人員連統一制服都沒(mei)有,被戲稱為“游(you)擊(ji)隊”。
這些問題(ti)不解決,基層(ceng)執法人員的積(ji)極(ji)性如何調動,環(huan)境執法如何為改(gai)善環(huan)境質量護航?
監(jian)(jian)(jian)測是(shi)(shi)執法以及環境保(bao)護投資決策的(de)基礎,真(zhen)實是(shi)(shi)監(jian)(jian)(jian)測數據的(de)底(di)(di)線。一些地方監(jian)(jian)(jian)測數據屢遭質疑(yi),百姓怒斥“睜眼說瞎話”。守住底(di)(di)線,更好地配置監(jian)(jian)(jian)測資源(yuan)、提升監(jian)(jian)(jian)測能力、提高(gao)監(jian)(jian)(jian)測事權(quan)已(yi)是(shi)(shi)當務之急(ji)。
“監(jian)測、監(jian)察(cha)執法實(shi)行省以下垂直管理,有利于打破(po)地(di)方保(bao)護主義,可(ke)以為(wei)(wei)提升環(huan)境(jing)監(jian)測數據(ju)的(de)(de)真實(shi)性、準確性奠定基(ji)礎。”李佐軍(jun)表(biao)示,在(zai)看到(dao)積極意義的(de)(de)同時,也必須(xu)注意到(dao)可(ke)能產生的(de)(de)一些新(xin)問(wen)題。縣(xian)級(ji)(ji)環(huan)保(bao)部門成為(wei)(wei)地(di)市級(ji)(ji)環(huan)保(bao)局(ju)的(de)(de)派出機構后,可(ke)能會影響(xiang)縣(xian)級(ji)(ji)政府職能的(de)(de)完(wan)整性,導致地(di)方環(huan)保(bao)責任難落實(shi),形成新(xin)的(de)(de)責權利不(bu)對稱。
環(huan)保管理機構改(gai)革(ge)正在(zai)(zai)不斷推(tui)進,垂直(zhi)管理也(ye)將在(zai)(zai)此背景下更細(xi)化(hua)、完善。李佐軍強調,沒有統一的(de)(de)嚴(yan)格環(huan)境(jing)執法,生態環(huan)境(jing)質量(liang)改(gai)善的(de)(de)目標不可能實現,但也(ye)要提前覺察垂直(zhi)管理之后的(de)(de)一些副作用,通過完善制(zhi)度解(jie)決新(xin)的(de)(de)問題。“辦法總是會有的(de)(de)!”
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