繼上個月土地(di)儲(chu)備(bei)專項債券(quan)首發后,財(cai)政部再為地(di)方政府專項債“開(kai)口子”。
7月(yue)12日,財(cai)政(zheng)部、交(jiao)通(tong)運輸部聯合發布(bu)《關于印(yin)發《地(di)(di)(di)方政(zheng)府收(shou)費(fei)公路(lu)專項債券管(guan)理辦法(試行)》的通(tong)知》(以(yi)下(xia)簡(jian)稱(cheng)《通(tong)知》)。發行地(di)(di)(di)方收(shou)費(fei)公路(lu)專項債來建設的項目主要包(bao)括國(guo)家高速公路(lu)、地(di)(di)(di)方高速公路(lu)及收(shou)費(fei)一(yi)級(ji)公路(lu)等(deng)。
在專家看來,由于(yu)發(fa)行專項(xiang)債比貸(dai)款融資成本更低(di),通過發(fa)債建設的(de)這(zhe)種公路收費(fei)標準也有望(wang)降低(di)。
中央財(cai)經大學公共財(cai)政與政策(ce)研究院(yuan)院(yuan)長喬寶云告訴《每日(ri)經濟新聞》記(ji)者,發行收費公路專項(xiang)債券強(qiang)化了債務管理的(de)約(yue)束機(ji)制。每一項(xiang)發行的(de)債券都有具(ju)體的(de)資(zi)產和未(wei)來的(de)收益相對應(ying),從管理上來說,借、用、還每個項(xiang)目很清晰,也較(jiao)容易監管。
省級政府發行轉貸給市縣政府
據(ju)了(le)解,以(yi)(yi)前,地方發(fa)展收(shou)(shou)費公(gong)路主要有兩種模式(shi),一(yi)種是由社(she)會投(tou)資者運用(yong)BOT等經營性模式(shi)建設(she)(she),另(ling)一(yi)種是由縣級以(yi)(yi)上交通運輸部門(men)采(cai)用(yong)“貸款修路、收(shou)(shou)費還貸”模式(shi)建設(she)(she)。
目前,發行地方政府(fu)(fu)債券成(cheng)為地方政府(fu)(fu)實施債務融資(zi)新建公(gong)路(lu)的唯(wei)一(yi)渠道。因(yin)此,政府(fu)(fu)已不能通(tong)過(guo)“貸(dai)款修(xiu)路(lu)、收費還貸(dai)”模(mo)式建設收費公(gong)路(lu),而改為政府(fu)(fu)發行專項債券方式籌(chou)措建設資(zi)金。
根據(ju)上述《通知》,省(sheng)級交通運輸部門(men)應當根據(ju)本地區(qu)政府(fu)收(shou)費公(gong)路發(fa)展規(gui)劃(hua)、中央和地方財政資金投入(ru)、未(wei)來經營收(shou)支預(yu)測(ce)等,組織編(bian)制(zhi)下(xia)一(yi)年度政府(fu)收(shou)費公(gong)路收(shou)支計劃(hua),結(jie)合納入(ru)政府(fu)性基金預(yu)算管理的車輛通行費收(shou)入(ru)和專(zhuan)項(xiang)收(shou)入(ru)、項(xiang)目收(shou)益和融資平(ping)衡情況等因素(su),測(ce)算提出下(xia)一(yi)年度收(shou)費公(gong)路專(zhuan)項(xiang)債券需求,于每年9月底(di)前(qian)報送省(sheng)級財政部門(men)。
省級(ji)財政部(bu)門匯總審核本(ben)地區下一(yi)年度收費公路(lu)專項(xiang)債券(quan)需求,隨同(tong)增(zeng)加舉借專項(xiang)債務(wu)和安排公益性資本(ben)支出(chu)項(xiang)目的建(jian)議(yi),報經省級(ji)政府批準后于(yu)每年10月底(di)前報送財政部(bu)、交通運輸部(bu)。
對于(yu)收費公路專項債的限額,《通知(zhi)》規定,各省、自治區、直轄(xia)市(shi)年度收費公路專項債券額度應當在國務院批(pi)準的分地區專項債務限額內安排,省級財政部門(men)(men)經審(shen)批(pi)后(hou),將(jiang)分配市(shi)縣的額度下達各市(shi)縣級財政部門(men)(men)。由省級政府統一發行并(bing)轉貸給市(shi)縣級政府。
那(nei)么(me),如(ru)果有地(di)區出現(xian)額度(du)不(bu)(bu)夠用(yong)的情況怎(zen)么(me)辦?省級年度(du)收(shou)費公(gong)路(lu)專項債券額度(du)不(bu)(bu)足或者(zhe)不(bu)(bu)需使用(yong)的部(bu)(bu)分,由省級財政部(bu)(bu)門(men)(men)會同交(jiao)通(tong)運輸部(bu)(bu)門(men)(men)于(yu)每年7月(yue)底前向財政部(bu)(bu)提出申請。
喬寶云告(gao)訴記者,此前(qian)地方政(zheng)府(fu)存在(zai)過度舉債(zhai)的現(xian)象。從(cong)需(xu)求(qiu)上來看,一(yi)種(zhong)是地方政(zheng)府(fu)的需(xu)求(qiu),一(yi)種(zhong)是真(zhen)實的需(xu)求(qiu)。通(tong)過一(yi)系列(lie)的地方債(zhai)規范政(zheng)策,對于地方政(zheng)府(fu)形成約束,有利于達到真(zhen)實需(xu)求(qiu)。
對(dui)(dui)于(yu)償債來源(yuan),《辦法》明確,收(shou)費(fei)(fei)公路(lu)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債券(quan)以項(xiang)目(mu)對(dui)(dui)應并納入(ru)(ru)政府性(xing)基金(jin)預算管理(li)的車輛通行費(fei)(fei)收(shou)入(ru)(ru)、專(zhuan)(zhuan)項(xiang)收(shou)入(ru)(ru),比如對(dui)(dui)應項(xiang)目(mu)形成(cheng)的廣告收(shou)入(ru)(ru)、服務設施(shi)收(shou)入(ru)(ru)等(deng)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)收(shou)入(ru)(ru)全部納入(ru)(ru)政府性(xing)基金(jin)預算管理(li),用于(yu)償還(huan)收(shou)費(fei)(fei)公路(lu)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債券(quan)本息。
財政(zheng)部相(xiang)關負責人表(biao)示,發行收(shou)(shou)(shou)(shou)費公路專項債(zhai)(zhai)券的政(zheng)府收(shou)(shou)(shou)(shou)費公路項目應(ying)當有穩定的預期償債(zhai)(zhai)資(zi)金(jin)(jin)來(lai)源,對應(ying)的政(zheng)府性(xing)基金(jin)(jin)收(shou)(shou)(shou)(shou)入應(ying)當能夠保障償還(huan)債(zhai)(zhai)券本金(jin)(jin)和利息,實現(xian)項目收(shou)(shou)(shou)(shou)益和融資(zi)自(zi)求(qiu)平衡。
不會影響存量項目收費標準
地方政(zheng)府(fu)舉債行為走向規范化,收(shou)(shou)費(fei)公(gong)路項目也(ye)走向合(he)理(li)化。那(nei)么,會(hui)不會(hui)影響高(gao)速公(gong)路收(shou)(shou)費(fei)標準呢?
交通部規劃研究院高級工程師王燕弓(gong)告訴記者,專(zhuan)項(xiang)債的(de)發行(xing)只針對(dui)新建項(xiang)目,不(bu)會影響存量項(xiang)目的(de)收(shou)費標(biao)(biao)準。對(dui)于相同的(de)項(xiang)目,由于發債比貸(dai)款融(rong)資成本更低,專(zhuan)項(xiang)債的(de)發行(xing)有利于制(zhi)定相對(dui)更低的(de)收(shou)費標(biao)(biao)準。
評級機構東方金誠公用事業部總經理莫琛告訴記者,收費公路專項債(zhai)券由省(sheng)級政府(fu)發行,并與收費公路的現金流掛鉤(gou),與原有的融資方式(shi)相比(bi),獲得(de)了政府(fu)發行人和項目的雙重保障(zhang)。因而,預(yu)計其融資成本將有較大幅度降低。
王燕弓介紹,由于債(zhai)務(wu)規模較(jiao)大以及銀行貸(dai)款融(rong)資成(cheng)本(ben)偏高(約為(wei)4.76%)等原(yuan)因,使(shi)得收(shou)費公路(lu)特(te)別(bie)是政府(fu)(fu)還貸(dai)公路(lu)的(de)(de)利(li)息(xi)負擔十分沉(chen)重。2016年政府(fu)(fu)還貸(dai)公路(lu)的(de)(de)利(li)息(xi)支出為(wei)1278億(yi)元(yuan)(yuan),占1811億(yi)元(yuan)(yuan)通行費收(shou)入的(de)(de)70.6%,相當(dang)于政府(fu)(fu)還貸(dai)公路(lu)每(mei)收(shou)10元(yuan)(yuan)通行費,有7元(yuan)(yuan)需要(yao)支付給銀行等債(zhai)權人用于償(chang)還債(zhai)務(wu)利(li)息(xi)(尚(shang)未包(bao)含償(chang)還債(zhai)務(wu)本(ben)金支出).
由交(jiao)通運(yun)輸部公布的(de)《2016年(nian)全國(guo)收(shou)費公路(lu)統計公報》顯(xian)示,當(dang)前收(shou)費公路(lu)已進入還債償(chang)債高峰期(qi)。2016年(nian),全國(guo)收(shou)費公路(lu)償(chang)還債務本(ben)金(jin)支出4750.5億(yi)元,償(chang)還債務利息支出2313.3億(yi)元,分別(bie)占收(shou)費公路(lu)支出總額的(de)54.7%和26.6%,還本(ben)付息總支出占比(bi)超過(guo)八成(cheng)。
王(wang)燕弓進一步指出,與(yu)以(yi)前政(zheng)府還(huan)貸公路“修多少路,貸多少款”的(de)方(fang)式(shi)相比,未來政(zheng)府收費(fei)(fei)公路是按照“發(fa)(fa)多少債,修多少路”的(de)方(fang)式(shi)發(fa)(fa)展,兩者在規模控制方(fang)面(mian)有著本質的(de)區(qu)(qu)別,后者可以(yi)通(tong)過(guo)對不同(tong)(tong)地區(qu)(qu)、不同(tong)(tong)時間、不同(tong)(tong)項目發(fa)(fa)行政(zheng)府專項債券額度(du)的(de)調控,有效調整收費(fei)(fei)公路建(jian)設規模和建(jian)設節奏,確保政(zheng)府收費(fei)(fei)公路償還(huan)能力與(yu)發(fa)(fa)債規模相匹配。
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