國家發(fa)改委城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市和小(xiao)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)改革發(fa)展中(zhong)心(xin)最新(xin)(xin)調查的12個省(sheng)區(qu)中(zhong),12個省(sheng)會城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市都要建(jian)新(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng),144個地級(ji)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市中(zhong)有133個要建(jian)新(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng),平(ping)均每個地級(ji)市提出建(jian)設1.5個新(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)新(xin)(xin)區(qu)
新城建設有多熱?
很多(duo)新城規(gui)劃(hua)面(mian)積達到了(le)現有城市面(mian)積的一半多(duo),規(gui)劃(hua)人(ren)口(kou)基本相(xiang)當于現有城市人(ren)口(kou)
“蘭州(zhou)推(tui)移(yi)700座荒山(shan)建(jian)新(xin)(xin)(xin)(xin)城(cheng)、延安將投千億元建(jian)新(xin)(xin)(xin)(xin)城(cheng)、貴州(zhou)多(duo)個貧(pin)困(kun)縣(xian)土地置換集鎮建(jian)設新(xin)(xin)(xin)(xin)城(cheng)、廬山(shan)建(jian)新(xin)(xin)(xin)(xin)城(cheng)1.5萬名居民遷(qian)下(xia)山(shan)……”在搜索引擎中(zhong),輸入(ru)建(jian)新(xin)(xin)(xin)(xin)城(cheng)這一關鍵詞,各地轟轟烈(lie)烈(lie)的(de)“造城(cheng)”新(xin)(xin)(xin)(xin)聞就會映入(ru)眼簾。
近年來,一些地方打著推進城鎮化的旗號,紛紛建設新城新區,并且有愈演愈烈之勢。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區的最新調查顯示,12個省會城市全部提出要推進新城新區建設,共規劃建設了55個新城新區,其中沈陽要建設13個新城新區,武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中,有133個提出要建設新城新區,占92.4%,平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。161個縣級城市中,提出新城新區建設的有67個,占41.6%。
我們真的需要這么多“新城”嗎(ma)?
“新(xin)(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)不(bu)(bu)是不(bu)(bu)可以建(jian),隨著(zhu)(zhu)經濟(ji)社會快速(su)發(fa)展,原有(you)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)的(de)(de)承載力達到極限(xian),拓展城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)發(fa)展空間,有(you)其合(he)理性,但現(xian)(xian)實中一些(xie)新(xin)(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)建(jian)設(she)卻違背了發(fa)展規律,是人(ren)為的(de)(de)‘造城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)’。”國家發(fa)改委城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)和小城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)鎮改革(ge)發(fa)展中心主任李鐵說,目前一些(xie)地方新(xin)(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)新(xin)(xin)(xin)區(qu)(qu)建(jian)設(she)中普(pu)遍存在著(zhu)(zhu)“數量過多、規模(mo)過大、標(biao)(biao)準過高”等(deng)問題。“在我們(men)調查的(de)(de)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)中,有(you)很多新(xin)(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)的(de)(de)規劃(hua)面積達到了現(xian)(xian)有(you)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)面積的(de)(de)一半(ban)多,規劃(hua)的(de)(de)新(xin)(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)新(xin)(xin)(xin)區(qu)(qu)人(ren)口基本相當于現(xian)(xian)有(you)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)人(ren)口。而且,不(bu)(bu)少地方新(xin)(xin)(xin)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)新(xin)(xin)(xin)區(qu)(qu)建(jian)設(she)都提出了較(jiao)高的(de)(de)建(jian)設(she)標(biao)(biao)準,生態城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)、智慧城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)、科(ke)技城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)、現(xian)(xian)代城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)等(deng)比比皆是,建(jian)設(she)配置標(biao)(biao)準大多是國內和國際領先標(biao)(biao)準。”
這(zhe)種拔苗助長(chang)、超越實際的(de)(de)做法,不可避(bi)免地(di)帶來(lai)了(le)許(xu)多問題。一些(xie)地(di)方(fang)(fang)在城(cheng)(cheng)市建設中(zhong)拍(pai)著腦袋搞規(gui)劃,新城(cheng)(cheng)區動輒就(jiu)是(shi)幾(ji)十、上百平方(fang)(fang)公里,但由(you)于缺乏有(you)效的(de)(de)產業支(zhi)撐,招來(lai)的(de)(de)商(shang)家寥寥無(wu)(wu)幾(ji),新城(cheng)(cheng)區最終變成(cheng)了(le)荒草(cao)地(di);一些(xie)地(di)方(fang)(fang)大興土木,用鋼筋水泥(ni)和(he)磚瓦石(shi)塊(kuai)在短時間內人為造出一個新城(cheng)(cheng),但由(you)于沒有(you)足夠的(de)(de)人口(kou),到了(le)夜(ye)晚一片(pian)漆黑,無(wu)(wu)人居(ju)住,成(cheng)為“鬼(gui)城(cheng)(cheng)”;還(huan)有(you)一些(xie)新城(cheng)(cheng)在建設過程中(zhong),大肆(si)違規(gui)占(zhan)地(di)擴張,安(an)置補償不合理,政(zheng)策不到位,引發群(qun)眾不滿,群(qun)體性(xing)事件頻(pin)發,嚴重影(ying)響了(le)社會和(he)諧穩(wen)定。
“造城運動”誰是推手?
一些地(di)方(fang)在城(cheng)鎮化的路(lu)徑選(xuan)擇上,更(geng)偏重(zhong)于(yu)城(cheng)市空間(jian)擴張和土(tu)地(di)開發,認為這樣推行起來見(jian)效更(geng)快
地方(fang)政府如此熱衷造(zao)新城,原因(yin)何在(zai)?
“新城(cheng)(cheng)(cheng)建設過熱(re),根子在于(yu)各地(di)(di)對(dui)中央的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)政策理解(jie)有偏差。”中國人民大(da)學土(tu)地(di)(di)規劃研究中心(xin)主任(ren)嚴金明說,黨的(de)十八大(da)提出要推(tui)進城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)發展,但城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)絕不是鋼筋混凝土(tu)的(de)簡單堆砌,它的(de)核心(xin)是人的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)。“遺憾的(de)是,目前一些地(di)(di)方(fang)在城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)的(de)路徑(jing)選(xuan)擇(ze)上(shang),更(geng)偏重于(yu)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)空間擴張和土(tu)地(di)(di)開發,因為這樣推(tui)行起來相對(dui)更(geng)容易(yi),見效更(geng)快(kuai),但副作用也比較大(da),很(hen)容易(yi)造成‘爛(lan)尾工程’”。
一(yi)些(xie)地方(fang)以GDP為導向(xiang)的發展思路,也(ye)是“造城運動”的重要推手。雖然各地都表(biao)示不(bu)再以GDP為考核指標,但實踐中不(bu)少地方(fang)仍(reng)“唯(wei)GDP論英雄(xiong)”。當(dang)下工(gong)業(ye)招商競爭激烈,想以此快速拉動GDP增長困難重重,但通(tong)過(guo)新城開發,可(ke)以輕松帶動基(ji)礎設施投入,促進房地產業(ye)發展,短時間內就能實現GDP的大幅增長。
“目前很多新城(cheng)建(jian)設體現的(de)是政府(fu)和官(guan)員(yuan)的(de)意志。”李鐵認為,新城(cheng)建(jian)設看得(de)見摸(mo)得(de)著,在城(cheng)市周邊圈上一(yi)大(da)塊地(di)(di),規劃一(yi)個新城(cheng),再按照(zhao)高標準建(jian)設一(yi)大(da)批樓房、馬(ma)路、廣場、地(di)(di)標建(jian)筑,城(cheng)市的(de)“品位”自然(ran)就(jiu)提升(sheng)了,政績很容易顯(xian)現出來。“有(you)了這(zhe)(zhe)些‘顯(xian)績’,政府(fu)官(guan)員(yuan)就(jiu)能獲得(de)更(geng)多的(de)提拔機(ji)會(hui),而且,即便后來發(fa)現決策有(you)誤,新城(cheng)成了爛攤子,已經升(sheng)遷的(de)官(guan)員(yuan)也會(hui)因為缺乏有(you)效的(de)獎懲(cheng)機(ji)制,而不用為這(zhe)(zhe)一(yi)失(shi)誤承(cheng)擔責任(ren),所(suo)以大(da)多數地(di)(di)方(fang)官(guan)在新城(cheng)建(jian)設上都充(chong)滿熱情。”
“新(xin)區”建(jian)設(she)變味,深(shen)層原(yuan)因也在于(yu)一些地(di)(di)(di)方(fang)(fang)對(dui)“土(tu)地(di)(di)(di)財(cai)政(zheng)”的依(yi)賴。近年來(lai),各地(di)(di)(di)土(tu)地(di)(di)(di)出讓金在地(di)(di)(di)方(fang)(fang)財(cai)政(zheng)收(shou)(shou)入(ru)中的比(bi)重不斷(duan)提(ti)升(sheng)。2012年,全國(guo)土(tu)地(di)(di)(di)出讓金達2.69萬億元(yuan),相(xiang)當于(yu)同(tong)期全國(guo)地(di)(di)(di)方(fang)(fang)財(cai)政(zheng)總(zong)收(shou)(shou)入(ru)的40%以(yi)上(shang),在有些縣市, 土(tu)地(di)(di)(di)出讓金占預算外財(cai)政(zheng)收(shou)(shou)入(ru)比(bi)重已(yi)超過(guo)50%。國(guo)土(tu)資(zi)(zi)源部法(fa)律中心(xin)的一份研究報告指出:“現行財(cai)稅體制(zhi)下,中央和地(di)(di)(di)方(fang)(fang)的財(cai)權、事(shi)權不相(xiang)匹配。地(di)(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)在缺乏建(jian)設(she)性(xing)財(cai)政(zheng)資(zi)(zi)金的前提(ti)下實現工業(ye)化(hua)和城鎮化(hua)加速發(fa)展(zhan),需要依(yi)靠經營性(xing)用地(di)(di)(di)出讓取得資(zi)(zi)金,以(yi)支(zhi)撐(cheng)基礎設(she)施建(jian)設(she)和公共支(zhi)出。”因此,通過(guo)大規(gui)模造城來(lai)拉動地(di)(di)(di)價,提(ti)升(sheng)城市價值,以(yi)獲得更多(duo)(duo)的財(cai)政(zheng)收(shou)(shou)益,也就成為很多(duo)(duo)地(di)(di)(di)方(fang)(fang)的“理性(xing)”之選。
盲目“造城”風險多大?
將(jiang)帶來耕地大(da)量占(zhan)用(yong)和嚴重的(de)資源環境破(po)壞(huai),地方債(zhai)務風險也不容忽視
專(zhuan)家認為,目前(qian)這種各級政府(fu)都(dou)熱衷擴張城(cheng)市(shi)面積的(de)做法十分危險,大躍(yue)進式(shi)的(de)“造城(cheng)運動”蘊藏的(de)巨(ju)大風險不容忽視。
“很多(duo)地(di)(di)方(fang)在新城建設(she)中,大量(liang)占用耕(geng)地(di)(di),這(zhe)會(hui)嚴重沖擊我們的(de)18億畝耕(geng)地(di)(di)紅線。”嚴金明說(shuo),一(yi)些城市“攤大餅”式(shi)擴(kuo)張,脫離實際建設(she)寬馬路、大廣場,建成區人口密度偏低,造成了土(tu)地(di)(di)資源的(de)嚴重浪費,耕(geng)地(di)(di)減少過多(duo)過快(kuai)。據統計,1996年(nian)(nian)全(quan)國(guo)耕(geng)地(di)(di)面(mian)積(ji)(ji)19.51億畝,到(dao)2008年(nian)(nian)減少到(dao)18.2574億畝,12年(nian)(nian)間耕(geng)地(di)(di)面(mian)積(ji)(ji)減少了1.2526億畝,耕(geng)地(di)(di)保護形(xing)勢越發嚴峻(jun)。“工業化、城鎮化快(kuai)速推進的(de)同時,對于糧(liang)(liang)食的(de)剛性(xing)需求也在增加,耕(geng)地(di)(di)大量(liang)減少,將直(zhi)接威脅到(dao)我國(guo)的(de)糧(liang)(liang)食安(an)全(quan)。”
資源(yuan)環(huan)(huan)境面臨(lin)的壓力同樣(yang)巨大(da)。一些城(cheng)市空(kong)間無序開發、人口(kou)過度集(ji)聚(ju),交(jiao)通擁堵嚴重,食(shi)品安全事件頻發,大(da)氣、水、土(tu)壤等環(huan)(huan)境污染加(jia)劇。
地方債(zhai)務風(feng)險也不容忽視。“現(xian)在很多地方都(dou)把促進經濟(ji)增長(chang)的(de)(de)寶(bao)押到(dao)了(le)新城(cheng)(cheng)建設上,利用融資平(ping)臺舉債(zhai)成為(wei)普遍的(de)(de)做(zuo)法。”李鐵說,大(da)部分新城(cheng)(cheng)規劃都(dou)確(que)定了(le)龐大(da)的(de)(de)投(tou)資規模,寄希望于(yu)(yu)未(wei)來通(tong)過新城(cheng)(cheng)開發的(de)(de)土地出讓金償還。國土資源部統計數據顯示,截至(zhi)2012年底,全國84個重點城(cheng)(cheng)市處于(yu)(yu)抵(di)押狀態(tai)的(de)(de)土地面積(ji)為(wei)34.87萬(wan)公頃,抵(di)押貸款總額5.95萬(wan)億元,同比分別(bie)增長(chang)15.7%和23.2%。“這些新城(cheng)(cheng)建設,一旦開發主體不到(dao)位(wei),地方政府(fu)必將面臨投(tou)資風(feng)險問題。”
目前一(yi)些(xie)城市(shi)的(de)債(zhai)務(wu)(wu)問題已經開始顯(xian)現。審計署對36個地(di)(di)方政(zheng)府(fu)本(ben)級(ji)2011年以來(lai)政(zheng)府(fu)性債(zhai)務(wu)(wu)情況抽查結果顯(xian)示,兩年來(lai)上(shang)述地(di)(di)方政(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)(wu)余額(e)增長了12.94%,債(zhai)務(wu)(wu)率最高的(de)城市(shi)債(zhai)務(wu)(wu)余額(e)是當地(di)(di)綜合(he)財力的(de)兩倍多。與此同時(shi),地(di)(di)方政(zheng)府(fu)還債(zhai)的(de)重要(yao)“靠山”——土地(di)(di)出讓金卻(que)出現下降。2012年全國土地(di)(di)出讓合(he)同價款2.69萬億元,這一(yi)數字(zi)遠(yuan)低于(yu)2011年的(de)3.15萬億元,加之中央政(zheng)府(fu)又從出讓收入中提取了水利、教育等基金,使得地(di)(di)方政(zheng)府(fu)掌(zhang)握的(de)可用資金大幅減少。這一(yi)增一(yi)減加大了債(zhai)務(wu)(wu)風險。
“新城”建設如何走正路?
關(guan)鍵要先解決(jue)干部的考(kao)核問題(ti),從“物(wu)本考(kao)核”轉變為“人(ren)本考(kao)核”,不能再“GDP至上”
城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化是歷史演進的(de)過程,也是經濟社(she)會發(fa)(fa)展(zhan)的(de)必然結果(guo),絕不能把建(jian)新城(cheng)(cheng)作(zuo)為追求GDP的(de)手(shou)段(duan)和“應(ying)景之作(zuo)”。地方政(zheng)府在城(cheng)(cheng)市建(jian)設中(zhong),應(ying)當(dang)遵循科學發(fa)(fa)展(zhan)的(de)思路,更(geng)新城(cheng)(cheng)市規(gui)劃理念,切(qie)實轉(zhuan)變(bian)城(cheng)(cheng)市發(fa)(fa)展(zhan)模式。
“引導(dao)地方的新城建設(she)行為(wei)(wei),關鍵(jian)要先解決干部的考(kao)核問題,不(bu)能再GDP至上。”嚴金明認為(wei)(wei),長(chang)久(jiu)靠“造城”拉(la)動(dong)GDP增(zeng)長(chang),既(ji)不(bu)可能也不(bu)現實。未(wei)來對各級干部的考(kao)核評(ping)價,應更多(duo)著(zhu)眼于經濟社會的全面、協調、可持續發展,盡快(kuai)從(cong)“物(wu)本考(kao)核”轉變為(wei)(wei)“人(ren)本考(kao)核”,評(ping)價內容(rong)要更多(duo)地體現科學發展的理(li)念(nian)和關注(zhu)民生、服務群眾的政績觀。
規(gui)(gui)(gui)劃本應是(shi)城市(shi)建(jian)(jian)設(she)的“指揮棒(bang)”,但(dan)現實中常常是(shi)前(qian)面一(yi)個市(shi)長規(gui)(gui)(gui)劃的項目(mu)還沒做完,下(xia)一(yi)任市(shi)長就要(yao)重新(xin)(xin)改、重新(xin)(xin)建(jian)(jian)設(she),規(gui)(gui)(gui)劃成了“紙上畫畫”。“目(mu)前(qian)很多新(xin)(xin)城建(jian)(jian)設(she)都(dou)是(shi)市(shi)長的拍腦(nao)袋(dai)行(xing)為(wei),未來必(bi)(bi)須(xu)要(yao)增強規(gui)(gui)(gui)劃的科學(xue)性(xing)、嚴肅性(xing),充分(fen)發(fa)揮市(shi)場配(pei)置(zhi)資源的基礎性(xing)作用,切忌行(xing)政(zheng)推動。”李鐵(tie)認(ren)為(wei),新(xin)(xin)城規(gui)(gui)(gui)劃出臺前(qian)必(bi)(bi)須(xu)經(jing)過(guo)科學(xue)論證,對(dui)于已經(jing)確定(ding)的規(gui)(gui)(gui)劃要(yao)嚴格執行(xing),絕不能上一(yi)任領導向東、下(xia)一(yi)任領導向西,要(yao)盡(jin)快建(jian)(jian)立(li)約(yue)束(shu)機制,同(tong)時(shi),也(ye)要(yao)加強對(dui)城鎮政(zheng)府負責人(ren)在城鎮管理方(fang)面的培訓(xun),提高對(dui)經(jing)濟規(gui)(gui)(gui)律、市(shi)場規(gui)(gui)(gui)律和城市(shi)發(fa)展規(gui)(gui)(gui)律的認(ren)識。
引(yin)導地(di)(di)方在(zai)城市建設上走正(zheng)路,財(cai)(cai)(cai)稅體制(zhi)(zhi)也必須做相(xiang)應的(de)(de)(de)調整(zheng)。在(zai)目前財(cai)(cai)(cai)權(quan)事權(quan)相(xiang)割裂的(de)(de)(de)分(fen)(fen)(fen)稅財(cai)(cai)(cai)政體制(zhi)(zhi)中(zhong)(zhong),財(cai)(cai)(cai)力相(xiang)對集中(zhong)(zhong)在(zai)中(zhong)(zhong)央、省級(ji);事權(quan)則分(fen)(fen)(fen)散在(zai)地(di)(di)方政府。專家(jia)建議,未來(lai)要加快現有(you)的(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)稅體制(zhi)(zhi)改(gai)革(ge),建立(li)財(cai)(cai)(cai)政收支平衡制(zhi)(zhi)度,重新調整(zheng)中(zhong)(zhong)央與(yu)地(di)(di)方之間財(cai)(cai)(cai)權(quan)事權(quan),減小(xiao)地(di)(di)方財(cai)(cai)(cai)政壓力,同時建立(li)并強化土(tu)地(di)(di)、金(jin)融、財(cai)(cai)(cai)政、規(gui)劃、審計等部門分(fen)(fen)(fen)工(gong)負責、信息共(gong)享(xiang)、聯合督(du)查的(de)(de)(de)風險(xian)防范機(ji)制(zhi)(zhi),減少違(wei)法違(wei)規(gui)抵(di)押。
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