不確定性條件下的積極財政政策如何作為
當前(qian)我(wo)們所處的一(yi)個時代最突出的特征就是各種不確(que)定性,這已經成為一(yi)種常態(tai)。
從不(bu)(bu)確(que)(que)定(ding)(ding)性(xing)的(de)視角(jiao)看,推動供(gong)給(gei)側結(jie)構性(xing)改(gai)革就(jiu)(jiu)是(shi)要應對(dui)不(bu)(bu)確(que)(que)定(ding)(ding)性(xing)。供(gong)給(gei)側結(jie)構性(xing)改(gai)革應對(dui)的(de)不(bu)(bu)確(que)(que)定(ding)(ding)性(xing)指的(de)是(shi)什么?就(jiu)(jiu)是(shi)供(gong)給(gei)與需求(qiu)(qiu)不(bu)(bu)能很好(hao)地匹(pi)配,或者說還(huan)沒(mei)有一個有效的(de)供(gong)求(qiu)(qiu)響(xiang)應機(ji)制(zhi)。例如(ru)金融(rong)服務供(gong)給(gei)和(he)實(shi)體經(jing)濟融(rong)資需求(qiu)(qiu)、公共服務供(gong)給(gei)與需求(qiu)(qiu),抑(yi)或人力資本供(gong)給(gei)和(he)需求(qiu)(qiu)的(de)不(bu)(bu)匹(pi)配,這些不(bu)(bu)匹(pi)配會帶來各種(zhong)(zhong)不(bu)(bu)確(que)(que)定(ding)(ding)性(xing)后果,如(ru)果任由這種(zhong)(zhong)不(bu)(bu)確(que)(que)定(ding)(ding)性(xing)進(jin)一步放(fang)大,就(jiu)(jiu)會變成經(jing)濟危(wei)機(ji)、金融(rong)危(wei)機(ji)等各類(lei)危(wei)機(ji),而且(qie)這些危(wei)機(ji)之(zhi)間會疊(die)加(jia)放(fang)大,所(suo)以(yi)我們不(bu)(bu)能讓這種(zhong)(zhong)不(bu)(bu)確(que)(que)定(ding)(ding)性(xing)繼續放(fang)大,必須有效控制(zhi),實(shi)施(shi)供(gong)給(gei)側結(jie)構性(xing)改(gai)革。
面(mian)對這種經(jing)濟、社(she)會(hui)的(de)(de)各類不確定性(xing),財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)該如何作(zuo)(zuo)為?中(zhong)(zhong)央經(jing)濟工作(zuo)(zuo)會(hui)議(yi)提出(chu)的(de)(de)“財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)要(yao)(yao)更(geng)加積(ji)極有(you)效”,蘊(yun)含著(zhu)提高國(guo)家治理效能的(de)(de)深意。所謂(wei)“積(ji)極”,就是要(yao)(yao)積(ji)極主動發揮財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)在國(guo)家治理中(zhong)(zhong)的(de)(de)基(ji)礎和重要(yao)(yao)支(zhi)柱作(zuo)(zuo)用(yong),增(zeng)強(qiang)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)的(de)(de)預見性(xing)和預防(fang)性(xing),而不是被動應(ying)付、見招(zhao)拆招(zhao)。所謂(wei)“有(you)效”,就是要(yao)(yao)抓住關鍵環節、關鍵問題(ti),精準(zhun)發力、對癥(zheng)下(xia)藥,達到“四兩撥千斤”的(de)(de)效果。在當(dang)前經(jing)濟增(zeng)速換擋期(qi),財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)更(geng)要(yao)(yao)發揮“定海神針”作(zuo)(zuo)用(yong),持續不斷地為經(jing)濟社(she)會(hui)發展、改革(ge)深化中(zhong)(zhong)注(zhu)入“確定性(xing)”,穩住大局,推(tui)進供給側(ce)結(jie)構性(xing)改革(ge),確保穩增(zeng)長、促改革(ge)、調(diao)結(jie)構、惠民生、防(fang)風險(xian)各項工作(zuo)(zuo)有(you)效落實。
創新(xin)積(ji)極(ji)財(cai)政政策,更好(hao)地(di)服務供給側結構(gou)性(xing)改革,應主要體現在(zai)下面三個方面:
一(yi)是(shi)從(cong)總(zong)量為(wei)主(zhu)的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)轉向結(jie)(jie)(jie)構(gou)性(xing)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce),今天面臨的(de)(de)(de)(de)問題(ti)(ti)很(hen)顯然不再(zai)是(shi)總(zong)量問題(ti)(ti),或者(zhe)說(shuo)主(zhu)要(yao)不是(shi)這(zhe)個問題(ti)(ti),而是(shi)結(jie)(jie)(jie)構(gou)性(xing)的(de)(de)(de)(de)問題(ti)(ti),結(jie)(jie)(jie)構(gou)性(xing)的(de)(de)(de)(de)矛(mao)盾,所以(yi)財政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce),就(jiu)應(ying)該從(cong)總(zong)量的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)轉向結(jie)(jie)(jie)構(gou)的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce),那么結(jie)(jie)(jie)構(gou)的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)就(jiu)是(shi)要(yao)去調(diao)整(zheng)我(wo)(wo)們的(de)(de)(de)(de)經濟結(jie)(jie)(jie)構(gou)、產業(ye)結(jie)(jie)(jie)構(gou)、區域(yu)結(jie)(jie)(jie)構(gou)、城鄉結(jie)(jie)(jie)構(gou)、分(fen)配結(jie)(jie)(jie)構(gou)等等。我(wo)(wo)們說(shuo)的(de)(de)(de)(de)結(jie)(jie)(jie)構(gou)是(shi)整(zheng)體的(de)(de)(de)(de),不是(shi)單一(yi)的(de)(de)(de)(de),不是(shi)某一(yi)個側面的(de)(de)(de)(de),既是(shi)經濟的(de)(de)(de)(de),也(ye)是(shi)社會的(de)(de)(de)(de)、制度的(de)(de)(de)(de)。從(cong)當前來(lai)看,我(wo)(wo)們要(yao)推(tui)動經濟結(jie)(jie)(jie)構(gou),推(tui)動社會結(jie)(jie)(jie)構(gou)優化,更重要(yao)的(de)(de)(de)(de)是(shi)制度結(jie)(jie)(jie)構(gou)怎么去調(diao)整(zheng)。這(zhe)是(shi)改革(ge)的(de)(de)(de)(de)命題(ti)(ti),也(ye)是(shi)創(chuang)新(xin)的(de)(de)(de)(de)課題(ti)(ti)。
二(er)是(shi)財(cai)政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)從過(guo)(guo)去單一的(de)關(guan)注(zhu)(zhu)或者重點關(guan)注(zhu)(zhu)經(jing)濟到(dao)綜合領域。財(cai)政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)不僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)是(shi)經(jing)濟政(zheng)(zheng)策(ce)也是(shi)社會政(zheng)(zheng)策(ce),除了傳統的(de)經(jing)濟領域外(wai),還要體現(xian)在(zai)民(min)生領域,例(li)如在(zai)教育、醫療、養(yang)老、社保等基(ji)(ji)本(ben)公(gong)(gong)共服務的(de)均等化上財(cai)政(zheng)(zheng)要怎么發揮(hui)作用,民(min)生方面怎么樣兜底,怎么促(cu)進社會公(gong)(gong)平,通(tong)過(guo)(guo)基(ji)(ji)本(ben)公(gong)(gong)共服務的(de)提供,促(cu)進人力(li)資(zi)本(ben)的(de)積累,推動人的(de)全(quan)面發展(zhan),財(cai)政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)正(zheng)在(zai)從關(guan)注(zhu)(zhu)物到(dao)更加關(guan)注(zhu)(zhu)人。
三是從(cong)過去(qu)宏觀調(diao)控(kong)轉(zhuan)向面向公共(gong)風(feng)險的(de)(de)管理。為什么提出公共(gong)風(feng)險的(de)(de)管理呢(ni)?這(zhe)個(ge)世界是不(bu)確(que)定(ding)的(de)(de),不(bu)確(que)定(ding)性事(shi)件越來越多,會帶來各(ge)種眼前的(de)(de)、短期(qi)(qi)的(de)(de)風(feng)險,以(yi)及長(chang)期(qi)(qi)的(de)(de)、整體(ti)的(de)(de)風(feng)險。宏觀調(diao)控(kong)本質是短期(qi)(qi)的(de)(de)相機(ji)抉(jue)擇,注重的(de)(de)是對(dui)短期(qi)(qi)風(feng)險的(de)(de)防范(fan)和化解,怎么關(guan)注長(chang)期(qi)(qi)風(feng)險對(dui)中國的(de)(de)發展來講至關(guan)重要(yao)(yao),所以(yi)財政政策(ce)要(yao)(yao)關(guan)注短期(qi)(qi)風(feng)險的(de)(de)防范(fan)與化解,更要(yao)(yao)轉(zhuan)向長(chang)期(qi)(qi)整體(ti)的(de)(de)戰略(lve)層面化解風(feng)險,這(zhe)就需要(yao)(yao)公共(gong)風(feng)險管理,這(zhe)樣財政政策(ce)既能短期(qi)(qi)有效(xiao)也(ye)能長(chang)期(qi)(qi)有效(xiao),不(bu)至于(yu)造(zao)成風(feng)險的(de)(de)后移或者累積。
財政(zheng)政(zheng)策的創新并非(fei)易事,因為(wei)財政(zheng)的事情不是(shi)財政(zheng)部門的事情,是(shi)整個國家(jia)的事情,是(shi)整個社會的事情,涉及老百姓,涉及企(qi)業,涉及整個市場,也涉及國際社會。
從(cong)積(ji)極財政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策的(de)(de)(de)效果來(lai)看,應主要(yao)體(ti)現在三個方面:一是(shi)注入(ru)(ru)(ru)確(que)定(ding)(ding)性(xing)。黨的(de)(de)(de)十八大(da)(da)以(yi)來(lai),我國的(de)(de)(de)積(ji)極財政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策為市場運(yun)行(xing)注入(ru)(ru)(ru)確(que)定(ding)(ding)性(xing),減少實體(ti)經(jing)濟(ji)(ji)內(nei)部(bu)、虛(xu)擬經(jing)濟(ji)(ji)內(nei)部(bu)以(yi)及實體(ti)經(jing)濟(ji)(ji)與虛(xu)擬經(jing)濟(ji)(ji)之間(jian)的(de)(de)(de)不確(que)定(ding)(ding)性(xing),穩定(ding)(ding)國民經(jing)濟(ji)(ji);為社(she)(she)會(hui)運(yun)行(xing)注入(ru)(ru)(ru)確(que)定(ding)(ding)性(xing),降低(di)消費、就業(ye)和(he)社(she)(she)會(hui)心理的(de)(de)(de)不確(que)定(ding)(ding)性(xing),保(bao)障民生,穩定(ding)(ding)民心;為改革注入(ru)(ru)(ru)確(que)定(ding)(ding)性(xing),按(an)照(zhao)黨的(de)(de)(de)十八屆三中全會(hui)《決定(ding)(ding)》提(ti)(ti)出的(de)(de)(de)“科學(xue)的(de)(de)(de)財稅體(ti)制是(shi)優化(hua)資源配置、維護市場統一、促進社(she)(she)會(hui)公(gong)平、實現國家長治久安(an)的(de)(de)(de)制度保(bao)障”定(ding)(ding)位,大(da)(da)力推(tui)動改革。同時要(yao)體(ti)現十九大(da)(da)報告所提(ti)(ti)出的(de)(de)(de)高質(zhi)量(liang)發展,高質(zhi)量(liang)的(de)(de)(de)財政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策可(ke)以(yi)助推(tui)高質(zhi)量(liang)發展。
二是(shi)(shi)引導形成(cheng)良好社會(hui)(hui)(hui)預(yu)期(qi)。良好社會(hui)(hui)(hui)預(yu)期(qi)是(shi)(shi)經濟社會(hui)(hui)(hui)平穩健(jian)康(kang)發展的基石。對(dui)市(shi)場(chang)和社會(hui)(hui)(hui)環境(jing)有(you)(you)(you)良好預(yu)期(qi),人們(men)就(jiu)(jiu)會(hui)(hui)(hui)有(you)(you)(you)動力、有(you)(you)(you)耐心去從事創新創業活動。而悲觀的預(yu)期(qi)則(ze)會(hui)(hui)(hui)導致市(shi)場(chang)主體(ti)行為(wei)的短期(qi)化,傾向于投機炒作賺快錢。要(yao)(yao)引導形成(cheng)良好社會(hui)(hui)(hui)預(yu)期(qi),首(shou)先(xian)要(yao)(yao)保證財政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)信號清晰,各(ge)項政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)措施越(yue)明確、落(luo)實越(yue)有(you)(you)(you)力,社會(hui)(hui)(hui)預(yu)期(qi)就(jiu)(jiu)越(yue)好。其(qi)次要(yao)(yao)精準施策(ce)(ce),政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)措施一旦出(chu)臺就(jiu)(jiu)不(bu)能(neng)“翻(fan)燒(shao)餅”,也不(bu)宜頻頻出(chu)招,防(fang)止政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)多變、頻出(chu)而擾亂預(yu)期(qi)。最后要(yao)(yao)樹(shu)立(li)底線思維。充分考慮現實中的各(ge)種不(bu)確定性因素,有(you)(you)(you)預(yu)案、有(you)(you)(you)底線,給經濟社會(hui)(hui)(hui)主體(ti)吃下“定心丸”。
三是(shi)(shi)推動實現(xian)新的供求動態平衡(heng)。結(jie)(jie)構性(xing)(xing)(xing)失衡(heng)的根源是(shi)(shi)資源錯(cuo)配(pei)(pei)(pei)、效率低(di)下,產(chan)生大量(liang)無效供給(gei),而優(you)(you)質供給(gei)不(bu)(bu)(bu)足。因此,積(ji)(ji)極(ji)財政(zheng)政(zheng)策(ce)的作(zuo)(zuo)(zuo)用不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)“大水漫(man)灌”,而是(shi)(shi)精(jing)準施策(ce)、積(ji)(ji)極(ji)有(you)效。一方面,積(ji)(ji)極(ji)支持“三去一降一補”政(zheng)策(ce)的落(luo)實,并著力(li)做好職(zhi)工分(fen)流、培(pei)訓、安置工作(zuo)(zuo)(zuo);另一方面,通過(guo)實施減稅降費、鼓勵研發(fa)(fa)(fa)創新、支持普惠金(jin)融、扶持中小微企業、改(gai)革(ge)重要農產(chan)品價(jia)格形(xing)成機制(zhi)等(deng)措施,為市(shi)場(chang)機制(zhi)發(fa)(fa)(fa)揮(hui)自(zi)組織功能(neng)創造條件(jian),通過(guo)市(shi)場(chang)力(li)量(liang)來矯(jiao)正結(jie)(jie)構性(xing)(xing)(xing)失衡(heng)。與傳統的擴張(zhang)性(xing)(xing)(xing)政(zheng)策(ce)不(bu)(bu)(bu)同,目前積(ji)(ji)極(ji)財政(zheng)政(zheng)策(ce)不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)政(zheng)府直接發(fa)(fa)(fa)力(li)擴大需求,而是(shi)(shi)通過(guo)激發(fa)(fa)(fa)市(shi)場(chang)活力(li)來間接發(fa)(fa)(fa)揮(hui)作(zuo)(zuo)(zuo)用,優(you)(you)化資源配(pei)(pei)(pei)置,增加(jia)優(you)(you)質供給(gei);不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)通過(guo)政(zheng)策(ce)來替代市(shi)場(chang),而是(shi)(shi)讓市(shi)場(chang)在(zai)資源配(pei)(pei)(pei)置中發(fa)(fa)(fa)揮(hui)決定(ding)性(xing)(xing)(xing)作(zuo)(zuo)(zuo)用;不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)單(dan)打獨斗,而是(shi)(shi)認(ren)識和把握穩增長、促改(gai)革(ge)、調(diao)結(jie)(jie)構、惠民生、防風險(xian)等(deng)的系統聯(lian)動關系,基于總體(ti)觀出發(fa)(fa)(fa)來發(fa)(fa)(fa)揮(hui)財政(zheng)政(zheng)策(ce)在(zai)這些(xie)方面的整體(ti)效能(neng)。
(作者(zhe)劉尚(shang)希系中國財政科學研究(jiu)院院長)
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