□交(jiao)通(tong)銀行(xing)金融(rong)研(yan)(yan)究(jiu)中(zhong)心(xin)首席研(yan)(yan)究(jiu)員 唐(tang)建偉 交(jiao)通(tong)銀行(xing)金融(rong)研(yan)(yan)究(jiu)中(zhong)心(xin)高(gao)級研(yan)(yan)究(jiu)員 陳(chen)冀

　　當前國內正處于新冠肺炎疫情沖擊后的恢復階段。積極的財政政策如何更加積極有為，除了提升財政赤字率、增加地方專項債發行規劃、發行抗疫特別國債之外，還應關注財政存款存量盤活的問題。

　　政府存款逐年增加

　　2000年以(yi)來，我國(guo)廣(guang)義政(zheng)府(fu)總負債(zhai)與(yu)財(cai)政(zheng)機關存(cun)款(kuan)兩者幾(ji)乎同(tong)步上升(sheng)(sheng)。一(yi)方(fang)(fang)面(mian)地方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)務壓力較大；另一(yi)方(fang)(fang)面(mian)財(cai)政(zheng)機關團體存(cun)款(kuan)卻又(you)擁有(you)巨額存(cun)量。這一(yi)矛(mao)盾的(de)現象(xiang)持續(xu)存(cun)在，事實上也為對(dui)沖(chong)財(cai)政(zheng)壓力，提升(sheng)(sheng)財(cai)政(zheng)空(kong)間和效率提供了一(yi)個很好的(de)突破方(fang)(fang)向。

　　從總量數(shu)據上(shang)看，據Wind數(shu)據顯(xian)示(shi)，“政(zheng)(zheng)府存(cun)款(kuan)”（財政(zheng)(zheng)性存(cun)款(kuan)+機關團體存(cun)款(kuan)）逐年增加，由2007年前(qian)不足(zu)5萬億(yi)(yi)元的(de)規模，如今已達(da)33萬億(yi)(yi)元之多(duo)。而政(zheng)(zheng)府類存(cun)款(kuan)在(zai)(zai)金融機構各項存(cun)款(kuan)中的(de)占(zhan)比由2007年前(qian)的(de)不足(zu)10%，在(zai)(zai)2014年曾一度超過20%，當前(qian)仍在(zai)(zai)15%以上(shang)。若能(neng)激活其中10%的(de)資金，就能(neng)大幅緩解當前(qian)特殊情況下的(de)財政(zheng)(zheng)壓力(li)。

　　政(zheng)府(fu)存(cun)款(kuan)(kuan)(kuan)本質是(shi)財(cai)政(zheng)資金(jin)(jin)(jin)流收付(fu)后(hou)以賬戶余額形式結(jie)存(cun)的(de)(de)會計(ji)結(jie)果。從政(zheng)府(fu)資金(jin)(jin)(jin)流向(xiang)分(fen)析，政(zheng)府(fu)類(lei)(lei)存(cun)款(kuan)(kuan)(kuan)主(zhu)要體(ti)現在(zai)以下(xia)三個賬戶中(zhong)：一(yi)(yi)是(shi)流向(xiang)央行(xing)國(guo)庫形成(cheng)央行(xing)對(dui)財(cai)政(zheng)的(de)(de)負(fu)債，這部(bu)分(fen)存(cun)量規(gui)(gui)模反映(ying)在(zai)央行(xing)資產負(fu)債表中(zhong)，科目(mu)(mu)為(wei)“貨(huo)幣當局：財(cai)政(zheng)存(cun)款(kuan)(kuan)(kuan)”；二是(shi)流向(xiang)商業銀(yin)行(xing)提(ti)高國(guo)庫資金(jin)(jin)(jin)收益率的(de)(de)資金(jin)(jin)(jin)，這部(bu)分(fen)存(cun)量反映(ying)在(zai)大型和中(zhong)小(xiao)型銀(yin)行(xing)金(jin)(jin)(jin)融信貸(dai)收支(zhi)表中(zhong)，科目(mu)(mu)為(wei)“銀(yin)行(xing)：國(guo)庫定存(cun)”。另(ling)有一(yi)(yi)部(bu)分(fen)資金(jin)(jin)(jin)反映(ying)在(zai)各(ge)類(lei)(lei)財(cai)政(zheng)專戶存(cun)款(kuan)(kuan)(kuan)中(zhong)，在(zai)現有的(de)(de)報表體(ti)系下(xia)追(zhui)蹤較困難，但規(gui)(gui)模較另(ling)兩類(lei)(lei)小(xiao)很多(duo)；三是(shi)政(zheng)府(fu)資金(jin)(jin)(jin)下(xia)撥(bo)至各(ge)機關(guan)(guan)團(tuan)(tuan)體(ti)后(hou)，各(ge)機關(guan)(guan)團(tuan)(tuan)體(ti)收支(zhi)結(jie)余在(zai)銀(yin)行(xing)形成(cheng)機關(guan)(guan)團(tuan)(tuan)體(ti)存(cun)款(kuan)(kuan)(kuan)。社(she)保和公積金(jin)(jin)(jin)也在(zai)銀(yin)行(xing)賬戶中(zhong)以機關(guan)(guan)團(tuan)(tuan)體(ti)科目(mu)(mu)反映(ying)。

　　轉變財政管理理念

　　政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)性(xing)存款(kuan)盤活需轉變財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)管理(li)理(li)念。目前(qian)國內財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)付管理(li)仍堅持一(yi)種“備付”的(de)(de)理(li)念。公共(gong)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)支、政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)性(xing)基金(jin)收(shou)支、債(zhai)務(wu)性(xing)凈融資等資金(jin)流(liu)形成(cheng)的(de)(de)賬戶(hu)余額，一(yi)部分(fen)反映在央行(xing)國庫存款(kuan)中，另一(yi)部分(fen)則反映在商業銀行(xing)定存資金(jin)中。而(er)這兩部分(fen)實(shi)際通過銀行(xing)定存進入流(liu)通領域的(de)(de)流(liu)動性(xing)較少(shao)。大(da)量的(de)(de)國庫存款(kuan)表明我國財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)長期以來(lai)存在超額“備付”未來(lai)支出(chu)的(de)(de)理(li)念。

　　大(da)量留存央行國庫(ku)的資金(jin)(jin)依然(ran)存在可利用空間(jian)。尤其是在疫情沖擊期間(jian)，財政收付理念由(you)“備付”轉換(huan)為“先花錢后結(jie)賬”，一定程度盤活了國庫(ku)資金(jin)(jin)，能(neng)大(da)大(da)減輕國債(zhai)增發壓力。盡(jin)管在我國央行不可直接參與(yu)購買國債(zhai)，但可通過(guo)釋放(fang)流動性，傳導銀行等(deng)金(jin)(jin)融機(ji)構(gou)參與(yu)政府類(lei)債(zhai)券購買。

　　機關(guan)團體存(cun)款(kuan)盤活需要逐步(bu)推進(jin)。機關(guan)團體存(cun)款(kuan)中主要分為(wei)(wei)(wei)兩(liang)大類(lei)：一(yi)類(lei)是繳存(cun)的(de)(de)公積金，另(ling)一(yi)類(lei)是政(zheng)府(fu)資(zi)(zi)金下(xia)撥(bo)至科教文衛(wei)(wei)軍等機關(guan)事(shi)業單(dan)位形成。公積金方面，住建(jian)部(bu)數據(ju)顯(xian)示，2018年底余額約為(wei)(wei)(wei)5.8萬億元。近年來繳存(cun)余額呈快速上行趨勢(shi)。政(zheng)府(fu)資(zi)(zi)金下(xia)撥(bo)至科教文衛(wei)(wei)等機關(guan)事(shi)業單(dan)位的(de)(de)結(jie)余存(cun)款(kuan)，由于涉及部(bu)門較廣，情況(kuang)更為(wei)(wei)(wei)復(fu)雜(za)，需要進(jin)一(yi)步(bu)在預(yu)(yu)算支出(chu)結(jie)構(gou)上進(jin)行調優，減(jian)小預(yu)(yu)算逐年只增不(bu)減(jian)的(de)(de)棘輪效應，長期也可為(wei)(wei)(wei)財政(zheng)騰出(chu)較大空間。

　　盤活存款應循序漸進

　　部分盤活(huo)政府存款有其積極意義，也有必要(yao)，但不應操之過急。

　　一是盤活(huo)存量(liang)政(zheng)府類(lei)存款應循序漸進，短(duan)期(qi)財(cai)(cai)政(zheng)發(fa)力仍(reng)需大量(liang)債務(wu)性凈(jing)融資。特殊時(shi)期(qi)，財(cai)(cai)政(zheng)收支的(de)“備付”理念可一定(ding)程度轉換(huan)。部(bu)分(fen)盤活(huo)國庫資金(jin)，為短(duan)期(qi)積極(ji)財(cai)(cai)政(zheng)發(fa)力騰挪空間(jian)。對于公積金(jin)和機關團體(ti)存款盤活(huo)則需要多措(cuo)施協調推(tui)進。短(duan)期(qi)內提升財(cai)(cai)政(zheng)政(zheng)策空間(jian)可能仍(reng)將著重依賴(lai)增加國債、地方債發(fa)行來實現。

　　二是適度(du)增加(jia)國庫(ku)在(zai)商(shang)業銀行(xing)的(de)(de)定存(cun)(cun)資(zi)(zi)金(jin)。盤活存(cun)(cun)量(liang)政(zheng)(zheng)府存(cun)(cun)款的(de)(de)積極意義在(zai)減(jian)(jian)輕(qing)政(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)支出(chu)的(de)(de)壓(ya)力(li)以及增加(jia)政(zheng)(zheng)府類支出(chu)對(dui)于(yu)經(jing)濟總量(liang)的(de)(de)貢(gong)獻。從信用創造的(de)(de)角度(du)來講，適當(dang)增加(jia)國庫(ku)在(zai)商(shang)業銀行(xing)的(de)(de)定存(cun)(cun)資(zi)(zi)金(jin)，對(dui)于(yu)減(jian)(jian)輕(qing)銀行(xing)整體負債端流動性壓(ya)力(li)也有(you)益。

　　三是財(cai)政性(xing)(xing)存(cun)款(kuan)和機關團體(ti)存(cun)款(kuan)應向中小(xiao)銀(yin)行傾斜(xie)。當(dang)前(qian)銀(yin)行在傳導貨幣政策、讓利實體(ti)經(jing)濟(ji)時屢屢受到(dao)行業內流(liu)動(dong)性(xing)(xing)不平衡、中小(xiao)行負債端壓(ya)力較(jiao)大等因素制約(yue)。適(shi)當(dang)地將政府(fu)性(xing)(xing)存(cun)款(kuan)向流(liu)動(dong)性(xing)(xing)壓(ya)力較(jiao)大的(de)中小(xiao)銀(yin)行傾斜(xie)，既解決其負債端資(zi)金(jin)來源和成本壓(ya)力，也能(neng)提升銀(yin)行支持(chi)實體(ti)經(jing)濟(ji)、落(luo)實宏觀貨幣政策的(de)效率。

　　四是政府需要優化(hua)公(gong)共財政支(zhi)出(chu)結(jie)構，引導和提升機關團體支(zhi)出(chu)效率(lv)(lv)。將國家(jia)宏觀政策布局(ju)需要與部(bu)門資金實際盈余狀況相結(jie)合，逐漸(jian)優化(hua)支(zhi)出(chu)結(jie)構。根據各(ge)部(bu)門、機關單位預算、決算差異，調整支(zhi)出(chu)規模，最大化(hua)財政支(zhi)出(chu)的使(shi)用效率(lv)(lv)，一(yi)定要嚴厲杜絕虛列開支(zhi)增加預算以及預算決算差異過大的現象。

　　五是(shi)(shi)堅持“房(fang)(fang)(fang)(fang)住(zhu)不(bu)炒(chao)”原則，逐步以(yi)企(qi)業(ye)年金(jin)(jin)的(de)方式替代住(zhu)房(fang)(fang)(fang)(fang)公(gong)積(ji)金(jin)(jin)制(zhi)(zhi)度(du)。對(dui)于存量住(zhu)房(fang)(fang)(fang)(fang)公(gong)積(ji)金(jin)(jin)需要激活，滿足更(geng)廣大居(ju)民(min)購(gou)房(fang)(fang)(fang)(fang)需求(qiu)，讓房(fang)(fang)(fang)(fang)價不(bu)再(zai)是(shi)(shi)阻止(zhi)居(ju)民(min)購(gou)房(fang)(fang)(fang)(fang)導致公(gong)積(ji)金(jin)(jin)被動(dong)沉淀的(de)一(yi)個因素。同時，提升部分城市公(gong)積(ji)金(jin)(jin)貸款規模也是(shi)(shi)逐步激活公(gong)積(ji)金(jin)(jin)使(shi)用的(de)可(ke)選途徑。控制(zhi)(zhi)住(zhu)房(fang)(fang)(fang)(fang)公(gong)積(ji)金(jin)(jin)持續增長，逐步實現(xian)住(zhu)房(fang)(fang)(fang)(fang)公(gong)積(ji)金(jin)(jin)向企(qi)業(ye)年金(jin)(jin)過渡。這(zhe)是(shi)(shi)既支持企(qi)業(ye)降低運營成(cheng)本(ben)，又(you)使(shi)得(de)企(qi)業(ye)員工(gong)共同享有(you)企(qi)業(ye)成(cheng)長，還(huan)實現(xian)要素資源優化(hua)配(pei)置的(de)思(si)路。當然(ran)，過渡期可(ke)以(yi)給(gei)予企(qi)業(ye)員工(gong)更(geng)大程度(du)的(de)選擇權(quan)，比如：維(wei)持公(gong)積(ji)金(jin)(jin)繳(jiao)存、直(zhi)接等額現(xian)金(jin)(jin)發放(fang)、公(gong)積(ji)金(jin)(jin)等額轉換(huan)為企(qi)業(ye)年金(jin)(jin)等以(yi)適應(ying)不(bu)同需求(qiu)的(de)企(qi)業(ye)職(zhi)工(gong)。