我(wo)國(guo)的(de)(de)城市發展受(shou)到許(xu)多(duo)體(ti)制性(xing)因(yin)素的(de)(de)影(ying)響,這(zhe)些體(ti)制性(xing)因(yin)素形成(cheng)了我(wo)國(guo)城市發展特殊的(de)(de)動(dong)力(li)機制。因(yin)此,我(wo)國(guo)的(de)(de)“城市病”除了擁有與其他國(guo)家的(de)(de)“城市病”相同的(de)(de)成(cheng)因(yin)之外,還具(ju)有許(xu)多(duo)我(wo)國(guo)特有的(de)(de)體(ti)制性(xing)成(cheng)因(yin)。
我國(guo)(guo)的(de)城市(shi)(shi)發(fa)展受到許多體(ti)制(zhi)性(xing)(xing)因素的(de)影響,這(zhe)些(xie)體(ti)制(zhi)性(xing)(xing)因素形成(cheng)(cheng)了(le)我國(guo)(guo)城市(shi)(shi)發(fa)展特殊的(de)動(dong)力機(ji)制(zhi)。因此,我國(guo)(guo)的(de)“城市(shi)(shi)病”除(chu)了(le)擁有與其他國(guo)(guo)家的(de)“城市(shi)(shi)病”相(xiang)同的(de)成(cheng)(cheng)因之(zhi)外,還具有許多我國(guo)(guo)特有的(de)體(ti)制(zhi)性(xing)(xing)成(cheng)(cheng)因。由于關(guan)于“城市(shi)(shi)病”的(de)一般成(cheng)(cheng)因及(ji)(ji)其破(po)解(jie)對策(ce)已不(bu)乏深入(ru)細(xi)致的(de)研(yan)(yan)(yan)究(jiu),但就我國(guo)(guo)獨(du)特的(de)體(ti)制(zhi)性(xing)(xing)成(cheng)(cheng)因及(ji)(ji)其破(po)解(jie)之(zhi)策(ce)的(de)研(yan)(yan)(yan)究(jiu)尚(shang)不(bu)多見,因此,本(ben)研(yan)(yan)(yan)究(jiu)重(zhong)點關(guan)注這(zhe)些(xie)體(ti)制(zhi)性(xing)(xing)成(cheng)(cheng)因,力圖通過對這(zhe)些(xie)體(ti)制(zhi)性(xing)(xing)成(cheng)(cheng)因進(jin)行(xing)深入(ru)的(de)分析(xi)來探求破(po)解(jie)我國(guo)(guo)“城市(shi)(shi)病”的(de)對策(ce)。本(ben)報(bao)告分別從干部選拔機(ji)制(zhi)和政績(ji)考核體(ti)系(xi)、財稅體(ti)制(zhi)、土地(di)制(zhi)度、規劃體(ti)制(zhi)等角(jiao)度出發(fa)展開分析(xi)。
從干部選拔機制和政績考核體系角度的分析
1986年(nian)(nian)(nian)1月,《中(zhong)共(gong)中(zhong)央關于(yu)(yu)嚴格按照黨(dang)(dang)的(de)(de)原(yuan)則選拔(ba)任(ren)(ren)(ren)(ren)用干(gan)(gan)部(bu)的(de)(de)通知》中(zhong)規定(ding)的(de)(de)選拔(ba)干(gan)(gan)部(bu)的(de)(de)程序為:民主(zhu)推(tui)薦,廣泛聽取意(yi)見,提出(chu)選拔(ba)對象;組(zu)織人事部(bu)門(men)考(kao)察(cha),黨(dang)(dang)委集體(ti)討(tao)論決(jue)定(ding)后(hou)(hou)按干(gan)(gan)部(bu)管理權限上(shang)(shang)報;上(shang)(shang)級組(zu)織部(bu)門(men)進一步考(kao)察(cha),然后(hou)(hou)提交黨(dang)(dang)委討(tao)論審批。此(ci)后(hou)(hou),雖經1995年(nian)(nian)(nian)《黨(dang)(dang)政(zheng)(zheng)(zheng)領(ling)導(dao)干(gan)(gan)部(bu)選拔(ba)任(ren)(ren)(ren)(ren)用工(gong)作暫行(xing)條(tiao)例》、2002年(nian)(nian)(nian) 《黨(dang)(dang)政(zheng)(zheng)(zheng)領(ling)導(dao)干(gan)(gan)部(bu)選拔(ba)任(ren)(ren)(ren)(ren)用工(gong)作條(tiao)例》、2004年(nian)(nian)(nian) 《中(zhong)共(gong)中(zhong)央關于(yu)(yu)加強黨(dang)(dang)的(de)(de)執政(zheng)(zheng)(zheng)能力建設的(de)(de)決(jue)定(ding)》等條(tiao)例和文件(jian)的(de)(de)完善,但主(zhu)要領(ling)導(dao)提名、組(zu)織部(bu)門(men)考(kao)察(cha)和黨(dang)(dang)委討(tao)論始(shi)終都是(shi)關鍵(jian)的(de)(de)程序,本(ben)質上(shang)(shang)屬于(yu)(yu)自上(shang)(shang)而下的(de)(de)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)任(ren)(ren)(ren)(ren)命制。同時,對于(yu)(yu)領(ling)導(dao)干(gan)(gan)部(bu)的(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)績(ji)考(kao)核,是(shi)選拔(ba)任(ren)(ren)(ren)(ren)用干(gan)(gan)部(bu)的(de)(de)重(zhong)要依據。因此(ci),政(zheng)(zheng)(zheng)績(ji)考(kao)核體(ti)系(xi)對于(yu)(yu)地方領(ling)導(dao)干(gan)(gan)部(bu)的(de)(de)行(xing)為取向(xiang)具有重(zhong)要的(de)(de)導(dao)向(xiang)作用。
1979年,中組(zu)部(bu)(bu)(bu)發布了《關于(yu)實(shi)行(xing)(xing)干(gan)部(bu)(bu)(bu)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)制度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)意(yi)見的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)通知》,正式提出(chu)了考(kao)(kao)(kao)績(ji)(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)概念(nian)。1983年,中央(yang)召開全國組(zu)織工(gong)(gong)(gong)作(zuo)(zuo)會(hui)議,規定了德、能、勤(qin)、績(ji)(ji)四個方面的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)內容,而重點是考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)具體工(gong)(gong)(gong)作(zuo)(zuo)實(shi)績(ji)(ji),從此(ci)確(que)立了工(gong)(gong)(gong)作(zuo)(zuo)成效在(zai)評估體系中的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)主(zhu)導地位。1988年,中組(zu)部(bu)(bu)(bu)出(chu)臺了《地方政(zheng)府(fu)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)(zuo)部(bu)(bu)(bu)門(men)領導干(gan)部(bu)(bu)(bu)年度(du)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)(zuo)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)方案 (試行(xing)(xing))》,詳(xiang)盡規定了干(gan)部(bu)(bu)(bu)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)程序(xu)和內容,工(gong)(gong)(gong)業(ye)產(chan)值、農業(ye)產(chan)量、基礎設(she)施投資、稅收等(deng)數量指標(biao)成為考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)必備項(xiang)目(mu)(mu)。實(shi)施考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)方案的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)“說明”將考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)形式確(que)定為“上級領導機關負責,同級黨的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)全體委(wei)員(yuan)會(hui)和人大(da)常委(wei)會(hui)參與的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)制”,最后由“主(zhu)管首長(chang)對被考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)者申(shen)報的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)(zuo)進行(xing)(xing)績(ji)(ji)效評價,評價等(deng)級分為 ‘好’、‘較好’、‘一般’、‘較差(cha)’四檔”。此(ci)后,各(ge)(ge)地對政(zheng)績(ji)(ji)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)進行(xing)(xing)了積極(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)探索,政(zheng)績(ji)(ji)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)作(zuo)(zuo)為一項(xiang)制度(du)得到大(da)范圍的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)普及(ji)。現在(zai),各(ge)(ge)級黨委(wei)、政(zheng)府(fu)都(dou)有目(mu)(mu)標(biao)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)辦公室實(shi)施對下級黨委(wei)、政(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)年度(du)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)(zuo)目(mu)(mu)標(biao)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he),各(ge)(ge)級組(zu)織部(bu)(bu)(bu)門(men)每(mei)年進行(xing)(xing)干(gan)部(bu)(bu)(bu)年度(du)考(kao)(kao)(kao)核(he)(he)(he)(he)(he)(he)(he)。
但是,隨(sui)著政(zheng)績(ji)(ji)(ji)考(kao)(kao)核(he)(he)(he)的(de)(de)(de)(de)(de)普及,以(yi)及由此(ci)產(chan)生的(de)(de)(de)(de)(de)對政(zheng)府官員乃至(zhi)地方政(zheng)府行為方式的(de)(de)(de)(de)(de)重(zhong)要導向作用,政(zheng)績(ji)(ji)(ji)考(kao)(kao)核(he)(he)(he)體系(xi)本身的(de)(de)(de)(de)(de)不夠(gou)科學合理所帶(dai)來的(de)(de)(de)(de)(de)負(fu)面(mian)效應開(kai)始受到(dao)越(yue)來越(yue)多(duo)的(de)(de)(de)(de)(de)關注(zhu)。對于政(zheng)績(ji)(ji)(ji)考(kao)(kao)核(he)(he)(he)體系(xi)的(de)(de)(de)(de)(de)批評主要包括:考(kao)(kao)核(he)(he)(he)指標(biao)不夠(gou)全(quan)面(mian)系(xi)統(tong),過(guo)于強調經(jing)濟指標(biao)、特別是經(jing)濟總量和(he)增長指標(biao)的(de)(de)(de)(de)(de)考(kao)(kao)核(he)(he)(he),忽視社會發展(zhan)(zhan)、可持續(xu)發展(zhan)(zhan)和(he)人的(de)(de)(de)(de)(de)全(quan)面(mian)發展(zhan)(zhan)指標(biao)的(de)(de)(de)(de)(de)考(kao)(kao)核(he)(he)(he);政(zheng)績(ji)(ji)(ji)認(ren)定(ding)(ding)不夠(gou)準確,對顯績(ji)(ji)(ji)與(yu)潛績(ji)(ji)(ji)、真績(ji)(ji)(ji)與(yu)假績(ji)(ji)(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)認(ren)定(ding)(ding)比(bi)較困難(nan),難(nan)以(yi)區分班子政(zheng)績(ji)(ji)(ji)和(he)個(ge)人政(zheng)績(ji)(ji)(ji),不能對取(qu)得政(zheng)績(ji)(ji)(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)過(guo)程和(he)環境(jing)進行客觀的(de)(de)(de)(de)(de)分析(xi);考(kao)(kao)核(he)(he)(he)辦法不夠(gou)科學,缺乏(fa)相(xiang)應的(de)(de)(de)(de)(de)法律和(he)制度作為保(bao)障,考(kao)(kao)核(he)(he)(he)程序沒有(you)規范化,定(ding)(ding)量考(kao)(kao)核(he)(he)(he)和(he)定(ding)(ding)性考(kao)(kao)核(he)(he)(he)不能有(you)機結合起(qi)來,考(kao)(kao)核(he)(he)(he)存在一定(ding)(ding)盲目性;等(deng)等(deng)。
這種偏重于(yu)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)指標(biao)的(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)績考(kao)核(he)體(ti)(ti)系(xi)給(gei)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)發(fa)(fa)展也帶(dai)來了(le)明顯的(de)(de)影響(xiang),成(cheng)(cheng)為(wei)加重“城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)病(bing)”的(de)(de)一(yi)個重要(yao)原因(yin)。其(qi)作用機理主要(yao)體(ti)(ti)現在以下(xia)幾個方面(mian):一(yi)是(shi)導(dao)(dao)致(zhi)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)功(gong)能的(de)(de)過度(du)集(ji)中(zhong)(zhong)(zhong)。在那些(xie)各(ge)項功(gong)能(諸(zhu)如(ru)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)、經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)、文化中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)、金融中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)、信息中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)、航運中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)、交(jiao)通(tong)樞紐等等)原本已(yi)經(jing)(jing)(jing)高(gao)度(du)集(ji)中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)特大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi),城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)為(wei)了(le)追求經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)指標(biao)的(de)(de)增長,仍(reng)然(ran)大力(li)鼓(gu)勵(li)產(chan)業(ye)(ye)功(gong)能的(de)(de)集(ji)聚,積極吸引大型項目的(de)(de)落戶(hu),拒(ju)絕產(chan)業(ye)(ye)功(gong)能的(de)(de)向外轉移,結(jie)果(guo)導(dao)(dao)致(zhi)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)資源環境和(he)(he)(he)基(ji)礎(chu)設(she)(she)施(shi)的(de)(de)不(bu)堪重負。例如(ru)北(bei)京,雖(sui)然(ran)1982年(nian)的(de)(de)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)總體(ti)(ti)規(gui)(gui)劃中(zhong)(zhong)(zhong)已(yi)經(jing)(jing)(jing)確定城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)性(xing)質是(shi) “全國(guo)的(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)和(he)(he)(he)文化中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)”,不(bu)再(zai)提(ti)“經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)”和(he)(he)(he)“現代化工(gong)(gong)業(ye)(ye)基(ji)地”,但在之(zhi)后(hou)的(de)(de)實際工(gong)(gong)作中(zhong)(zhong)(zhong)仍(reng)然(ran)強調“以經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)建設(she)(she)為(wei)中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)”,也一(yi)再(zai)試圖(tu)將“經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)(xin)(xin)”寫入城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)定位(wei)(wei)。二是(shi)導(dao)(dao)致(zhi)重 “面(mian)子”輕“里(li)子”,重形(xing)象工(gong)(gong)程(cheng)輕民(min)生工(gong)(gong)程(cheng)。“面(mian)子”工(gong)(gong)程(cheng)、形(xing)象工(gong)(gong)程(cheng)是(shi)顯績,容(rong)易(yi)被(bei)關(guan)注和(he)(he)(he)納入評價考(kao)核(he),往(wang)往(wang)得到(dao)優先發(fa)(fa)展;而(er)(er)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)排(pai)水(shui)系(xi)統等 “里(li)子”工(gong)(gong)程(cheng)、扶危濟(ji)(ji)困、社會保障等民(min)生工(gong)(gong)程(cheng)是(shi)潛績,不(bu)容(rong)易(yi)被(bei)關(guan)注和(he)(he)(he)評價考(kao)核(he),發(fa)(fa)展往(wang)往(wang)滯后(hou)。這就(jiu)導(dao)(dao)致(zhi)大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)光鮮華麗的(de)(de)地標(biao)性(xing)建筑與滯后(hou)的(de)(de)地下(xia)基(ji)礎(chu)設(she)(she)施(shi)形(xing)成(cheng)(cheng)巨大的(de)(de)反差,近年(nian)來一(yi)些(xie)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)一(yi)遇暴雨就(jiu)造成(cheng)(cheng)內澇和(he)(he)(he)交(jiao)通(tong)癱瘓就(jiu)是(shi)突出的(de)(de)實例。三(san)是(shi)導(dao)(dao)致(zhi)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu) “親商(shang)”有余而(er)(er)親民(min)不(bu)足(zu),公共利益往(wang)往(wang)讓位(wei)(wei)于(yu)商(shang)業(ye)(ye)利益。為(wei)了(le)追求快(kuai)速的(de)(de)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)增長,一(yi)些(xie)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)提(ti)出了(le)“愛商(shang)、重商(shang)、親商(shang)、安商(shang)、護(hu)商(shang)”等口(kou)號和(he)(he)(he)政(zheng)(zheng)(zheng)策。在城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)房(fang)地產(chan)開發(fa)(fa)領域,開發(fa)(fa)商(shang)拿到(dao)地塊后(hou)的(de)(de)第一(yi)件事就(jiu)是(shi)到(dao)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)公關(guan)以便修改規(gui)(gui)劃、提(ti)高(gao)容(rong)積率,而(er)(er)且經(jing)(jing)(jing)常如(ru)愿以償。其(qi)結(jie)果(guo)是(shi)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)規(gui)(gui)劃的(de)(de)權威(wei)性(xing)被(bei)輕易(yi)破壞,超出規(gui)(gui)劃強度(du)的(de)(de)商(shang)業(ye)(ye)地產(chan)開發(fa)(fa)導(dao)(dao)致(zhi)周邊的(de)(de)基(ji)礎(chu)設(she)(she)施(shi)容(rong)量不(bu)足(zu),成(cheng)(cheng)為(wei)引發(fa)(fa)“城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)病(bing)”的(de)(de)重要(yao)原因(yin)。(林家(jia)彬)
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