今年1-10月，各地累計已組織發行新增地方政府債券36625億元，包括一般債券7553億元和專項債券29072億元。

　　證券時報記者 賀覺(jue)淵

　　今(jin)年新增(zeng)地方政(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)券（下(xia)稱(cheng)“專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)”）已進入發行工作尾(wei)聲(sheng)。作為財(cai)政(zheng)政(zheng)策中穩投資(zi)、補短板的(de)(de)重要工具，今(jin)年新增(zeng)專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)發行節奏(zou)較(jiao)前兩年明顯(xian)(xian)轉變，以相對平(ping)緩(huan)的(de)(de)節奏(zou)走完全年。而(er)在經濟(ji)效用(yong)上，今(jin)年新增(zeng)專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)對經濟(ji)增(zeng)長表現(xian)出“托而(er)不舉(ju)”，即使在下(xia)半(ban)年經濟(ji)恢(hui)復動能減弱后，逐漸提速的(de)(de)專(zhuan)項(xiang)(xiang)債(zhai)也尚(shang)未對基建投資(zi)增(zeng)速形成顯(xian)(xian)著拉升。

　　接(jie)受證券(quan)時(shi)報記者采(cai)訪的(de)(de)專(zhuan)(zhuan)家認(ren)為，整體來看，今(jin)年新(xin)增(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債發(fa)行(xing)(xing)和使(shi)(shi)用(yong)進(jin)度(du)偏慢。進(jin)入11月后新(xin)增(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債并未刻意“趕進(jin)度(du)”完成發(fa)行(xing)(xing)目標，而是留有部(bu)分(fen)額度(du)待12月發(fa)行(xing)(xing)。發(fa)行(xing)(xing)節奏(zou)的(de)(de)轉變(bian)以及今(jin)年專(zhuan)(zhuan)項債依舊存在資(zi)金閑置、使(shi)(shi)用(yong)效率(lv)不(bu)高等(deng)問題(ti)，均(jun)限制了專(zhuan)(zhuan)項債對經濟的(de)(de)拉動。預計在2022年，新(xin)增(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債有望發(fa)行(xing)(xing)節奏(zou)前置以支持(chi)經濟發(fa)展(zhan)，并進(jin)一步擴大發(fa)行(xing)(xing)規模以助力重點領域(yu)投(tou)資(zi)。

　　11月發行放緩

　　專項債平穩走完全年

　　財政部數據顯(xian)示，今(jin)年(nian)1-10月(yue)，各地累計已(yi)組織發(fa)行(xing)(xing)新(xin)(xin)增(zeng)(zeng)地方政府債(zhai)券（下(xia)稱“地方債(zhai)”）36625億元(yuan)(yuan)，包括(kuo)一般債(zhai)券7553億元(yuan)(yuan)和專(zhuan)(zhuan)項債(zhai)券29072億元(yuan)(yuan)。若要實(shi)現今(jin)年(nian)新(xin)(xin)增(zeng)(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債(zhai)額度盡量在11月(yue)底前(qian)發(fa)行(xing)(xing)完畢的要求(qiu)，證券時(shi)報記者以(yi)國務院批準的已(yi)下(xia)達(da)新(xin)(xin)增(zeng)(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債(zhai)限(xian)額34676億元(yuan)(yuan)測(ce)算(suan)，則(ze)11月(yue)底需發(fa)行(xing)(xing)新(xin)(xin)增(zeng)(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債(zhai)5604億元(yuan)(yuan)；以(yi)全年(nian)預算(suan)安排新(xin)(xin)增(zeng)(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債(zhai)限(xian)額36500億元(yuan)(yuan)測(ce)算(suan)，則(ze)11月(yue)底需發(fa)行(xing)(xing)新(xin)(xin)增(zeng)(zeng)專(zhuan)(zhuan)項債(zhai)7428億元(yuan)(yuan)。

　　自8月(yue)(yue)起，新增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債發(fa)行(xing)規(gui)模(mo)就(jiu)在(zai)逐月(yue)(yue)增加，10月(yue)(yue)新增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債規(gui)模(mo)已達到5411億元(yuan)，創下今(jin)年(nian)以來新高。不過，多家(jia)機構監測的地方債發(fa)行(xing)數(shu)據(ju)卻(que)顯(xian)示，11月(yue)(yue)上半月(yue)(yue)地方債整體發(fa)行(xing)速度放緩(huan)。海通證券(quan)研(yan)究所統計(ji)顯(xian)示，11月(yue)(yue)上半月(yue)(yue)（11月(yue)(yue)1日-11月(yue)(yue)15日）共發(fa)行(xing)地方債687.73億元(yuan)。廣發(fa)證券(quan)發(fa)展研(yan)究中心(xin)監測數(shu)據(ju)顯(xian)示，截至11月(yue)(yue)19日，今(jin)年(nian)已發(fa)行(xing)新增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債29207億元(yuan)，占國務(wu)院(yuan)批準的已下達限(xian)額(e)的84.2%，還(huan)剩下新增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債5469億元(yuan)。

　　“預(yu)計(ji)11月底(di)發(fa)完(wan)新(xin)增專(zhuan)項債(zhai)(zhai)全部額(e)度有(you)難度，12月份(fen)(fen)仍有(you)新(xin)增專(zhuan)項債(zhai)(zhai)發(fa)行(xing)。”財信(xin)證券(quan)首席經濟學家伍超明告訴證券(quan)時(shi)報記者，據財信(xin)研究所(suo)統計(ji)，截止到11月26日，11月份(fen)(fen)新(xin)增專(zhuan)項債(zhai)(zhai)發(fa)行(xing)規模（含發(fa)行(xing)計(ji)劃(hua)）約(yue)為3570億元，遠低(di)于新(xin)增專(zhuan)項債(zhai)(zhai)的剩余額(e)度。部分省份(fen)(fen)在(zai)(zai)12月份(fen)(fen)仍有(you)待發(fa)行(xing)的新(xin)增專(zhuan)項債(zhai)(zhai)券(quan)，表明今年額(e)度很難在(zai)(zai)11月底(di)用完(wan)。

　　蘇寧金(jin)融研究院宏觀部副(fu)主(zhu)任陶金(jin)也對(dui)證券時報(bao)記(ji)者指出，11月新增(zeng)專項債(zhai)發行(xing)(xing)節奏(zou)不(bu)及(ji)預期，幾(ji)乎不(bu)可(ke)能(neng)完(wan)成(cheng)(cheng)全(quan)年(nian)新增(zeng)限額的發行(xing)(xing)。若要(yao)完(wan)成(cheng)(cheng)全(quan)年(nian)發行(xing)(xing)目標，或有約4500億元新增(zeng)專項債(zhai)留待(dai)12月完(wan)成(cheng)(cheng)發行(xing)(xing)。

　　整體來看，新增(zeng)專項(xiang)(xiang)債全年(nian)(nian)保持(chi)著平穩(wen)發行(xing)節奏(zou)。在(zai)3月(yue)末(mo)開啟發行(xing)后(hou)，新增(zeng)專項(xiang)(xiang)債在(zai)上半年(nian)(nian)發行(xing)進度緩慢，下(xia)半年(nian)(nian)節奏(zou)雖(sui)有所加快，但也未(wei)出現單月(yue)大幅(fu)增(zeng)長(chang)，今年(nian)(nian)以來的新增(zeng)專項(xiang)(xiang)債單月(yue)發行(xing)高(gao)峰5411億元(yuan)遠(yuan)低于2020年(nian)(nian)最(zui)高(gao)的9980億元(yuan)。

　　優質項目難挖掘

　　專項債發力受限

　　專項(xiang)(xiang)債一直以來都(dou)發(fa)揮著(zhu)穩投(tou)(tou)資、擴(kuo)內需、補短板等(deng)重要作用。今(jin)年預(yu)算安排的新增專項(xiang)(xiang)債限額(e)略低于去年1000億，但今(jin)年以來的基(ji)建(jian)投(tou)(tou)資增速表現(xian)相對偏弱。國家統計局數據顯(xian)示，1-10月基(ji)礎設施(shi)投(tou)(tou)資（不(bu)(bu)含電力(li)、熱(re)力(li)、燃氣及水生產(chan)和(he)供應業）同比增長1%，較1-9月回落(luo)0.5個(ge)百分(fen)點(dian)。普遍(bian)觀點(dian)認為，雖(sui)然下半年來專項(xiang)(xiang)債加快發(fa)行進(jin)度(du)有利(li)于基(ji)建(jian)投(tou)(tou)資在年末回升，但年內基(ji)建(jian)投(tou)(tou)資增速回升幅度(du)不(bu)(bu)大。

　　中信證券研(yan)究部(bu)首席宏觀分析師(shi)程強對(dui)證券時(shi)報記者表示，今年(nian)(nian)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)發(fa)行節奏與前兩年(nian)(nian)不(bu)同，可以(yi)用(yong)“后置”來概括。由于去年(nian)(nian)3.75萬億規模的新(xin)增專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)額度增加(jia)較多(duo)，部(bu)分資金使(shi)(shi)(shi)用(yong)效率不(bu)高，為確保資金匹配項(xiang)目(mu)并形(xing)成實(shi)物工作(zuo)量(liang)，因(yin)此今年(nian)(nian)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)的發(fa)行使(shi)(shi)(shi)用(yong)轉為集中到下半年(nian)(nian)。另一方面，近(jin)些年(nian)(nian)來能夠匹配專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)要求的優(you)質項(xiang)目(mu)有(you)所減少，在(zai)局(ju)部(bu)地區出現了項(xiang)目(mu)儲(chu)備不(bu)足的現象。專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)發(fa)行節奏后置與優(you)質項(xiang)目(mu)的缺乏，使(shi)(shi)(shi)得基建(jian)投(tou)資增速回升幅度相對(dui)有(you)限。

　　伍(wu)超明則認為，今年(nian)新增(zeng)(zeng)專項債(zhai)節奏平緩(huan)既有(you)優質項目缺乏的制約，又(you)有(you)財政部門的主動(dong)減速。上半(ban)年(nian)經(jing)濟穩(wen)增(zeng)(zeng)長壓(ya)力(li)較(jiao)小，地方政府工作重心轉向防風險。并且隨著國(guo)內經(jing)濟轉向高質量發(fa)展，宏觀(guan)政策調控已由“逆(ni)周期”轉向“跨周期”，專項債(zhai)發(fa)行平緩(huan)更有(you)利(li)于平滑經(jing)濟波(bo)動(dong)。

　　天風證(zheng)券固(gu)收(shou)首(shou)席分(fen)析師(shi)孫彬(bin)(bin)彬(bin)(bin)指出，目前專(zhuan)項債資金閑置、使用效率(lv)不高的情況仍然客(ke)觀存(cun)在(zai)。專(zhuan)項債在(zai)發行訴求和(he)用途(tu)之間也(ye)(ye)(ye)存(cun)在(zai)一定的銜接問題(ti)，這(zhe)也(ye)(ye)(ye)是(shi)財政(zheng)部在(zai)近(jin)日出臺(tai)《地方政(zheng)府(fu)專(zhuan)項債券用途(tu)調整操(cao)作指引》的直接原因。另外，當前在(zai)建(jian)(jian)工程占專(zhuan)項債資金比(bi)重(zhong)較高的問題(ti)也(ye)(ye)(ye)較為突出，一方面說明新增項目有難度(du)，另一方面說明存(cun)量項目有困(kun)難。這(zhe)會導致新增專(zhuan)項債對(dui)于拉(la)動(dong)基建(jian)(jian)投資的作用打折(zhe)扣，客(ke)觀上也(ye)(ye)(ye)會影響(xiang)額(e)度(du)申(shen)報(bao)和(he)最終發行速(su)度(du)。

　　明年專項債

　　或提速增量

　　目(mu)前(qian)，今年(nian)(nian)的(de)地方債發行工作進入尾聲(sheng)，多地已將目(mu)光放在2022年(nian)(nian)項目(mu)儲備和項目(mu)申報工作上(shang)。證券時報記(ji)者(zhe)還了解到，財政部已于近日(ri)明確(que)，下一步，將結合宏觀經(jing)濟運(yun)行情況，研究做好2022年(nian)(nian)地方政府新增債務限額提前(qian)下達工作。

　　在(zai)2019年末，為(wei)支持(chi)2020年的地方債“早發(fa)快用”，國務院早在(zai)2019年11月27日就提(ti)前(qian)下(xia)(xia)達(da)了2020年部分新增(zeng)(zeng)專(zhuan)項(xiang)債務限(xian)額(e)1萬億。不過，2021年的新增(zeng)(zeng)專(zhuan)項(xiang)債限(xian)額(e)卻(que)并未(wei)在(zai)2020年提(ti)前(qian)下(xia)(xia)達(da)，當時普(pu)遍觀(guan)點認為(wei)，未(wei)提(ti)前(qian)下(xia)(xia)達(da)限(xian)額(e)是(shi)因為(wei)經濟增(zeng)(zeng)長動(dong)能(neng)持(chi)續恢復(fu)無需(xu)盡快發(fa)揮(hui)專(zhuan)項(xiang)債效能(neng)，且2020年較大規(gui)模(mo)的專(zhuan)項(xiang)債在(zai)發(fa)行(xing)過程(cheng)中(zhong)出(chu)現資(zi)金閑(xian)置(zhi)現象。

　　對于財(cai)政(zheng)部的表(biao)態，伍超明(ming)表(biao)示，當前經濟增長(chang)動能偏弱，需(xu)要(yao)專項(xiang)債(zhai)發揮效(xiao)能，助(zhu)力基建逆周(zhou)期(qi)(qi)托底(di)經濟。同(tong)時，提(ti)前下達專項(xiang)債(zhai)額度還有利于地(di)方政(zheng)府做好前期(qi)(qi)準備工作，加快重大項(xiang)目儲備，縮短專項(xiang)債(zhai)發行使(shi)(shi)用(yong)周(zhou)期(qi)(qi)，盡(jin)快形成實物工作量，提(ti)高財(cai)政(zheng)資(zi)金(jin)使(shi)(shi)用(yong)績效(xiao)。

　　展(zhan)望下一年(nian)地方債發(fa)行(xing)工作，程(cheng)強(qiang)認為，2022年(nian)可能還會延續往年(nian)的(de)(de)增量規(gui)模，新增專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債規(gui)模可能達到4萬(wan)億以上。在發(fa)行(xing)節奏上，明年(nian)專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債發(fa)行(xing)大(da)概率(lv)要(yao)前置，首先財(cai)政政策需要(yao)適度支(zhi)持(chi)經濟，推動(dong)專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債形成實(shi)物工作量宜早不(bu)宜遲。其次，明年(nian)在符合國家政策大(da)方向的(de)(de)重要(yao)投資領域，比如新能源(yuan)產業、城市(shi)更新改造等都需要(yao)專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債給予支(zhi)持(chi)。

　　陶金也認為，明年(nian)(nian)的(de)(de)財政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)實施(shi)空間(jian)較大(da)，尤其是在(zai)明年(nian)(nian)初期(qi)(qi)，重大(da)項(xiang)目陸續上馬(ma)、預留(liu)資金的(de)(de)持(chi)續積累(lei)都支撐了財政(zheng)(zheng)發力。今年(nian)(nian)的(de)(de)專項(xiang)債發行和(he)使(shi)用進(jin)度(du)都偏慢，需要在(zai)明年(nian)(nian)財政(zheng)(zheng)部(bu)門開啟新一年(nian)(nian)財政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)部(bu)署的(de)(de)時(shi)間(jian)節點，加大(da)短期(qi)(qi)的(de)(de)專項(xiang)債投入。

　　伍超明則(ze)持(chi)有(you)不同意見，他(ta)認同新增專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)節奏有(you)望(wang)前(qian)置，但(dan)預計2022年會適當(dang)降(jiang)低新增專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)額度(du)至3萬(wan)億元左右。原因在于(yu)當(dang)前(qian)國內(nei)專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)擴張(zhang)速(su)度(du)過快，而(er)(er)由于(yu)優(you)質項(xiang)目(mu)缺乏，專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)自(zi)求平(ping)衡的(de)(de)硬約束正逐(zhu)漸(jian)失(shi)去效力。另(ling)外，專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)收(shou)支列入(ru)(ru)政府性基金預算，而(er)(er)地方土(tu)地收(shou)入(ru)(ru)是其(qi)重要的(de)(de)償(chang)債(zhai)(zhai)來源(yuan)，因此，在房地產市場穩定之前(qian)，預計政府性基金收(shou)入(ru)(ru)與專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)余額的(de)(de)缺口難以(yi)收(shou)窄(zhai)，專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)(zhai)大幅擴容的(de)(de)償(chang)付保障(zhang)力不足。