中國證券報記(ji)者(zhe)獲悉，針對近年來PPP模式在發(fa)展過程中出現(xian)的新問題、新需求，相關部(bu)門(men)已開始修(xiu)訂《政府(fu)和社會(hui)(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)模式操(cao)作(zuo)指南（試行）》《政府(fu)和社會(hui)(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)項(xiang)目(mu)財政承受(shou)能力論證指引》。修(xiu)訂后的文件有(you)望于(yu)四季度(du)發(fa)布。業內(nei)人士分(fen)析，規范政府(fu)基(ji)金預算在PPP項(xiang)目(mu)中的應用及完善收益分(fen)享和風險(xian)分(fen)擔(dan)機制設計有(you)望在修(xiu)訂版文件中重點體現(xian)。

　　規范政府基金預算應用

　　地方政府借基金預算(suan)規避10%紅(hong)線的(de)現象近年來頻頻出現。

　　10%紅(hong)線(xian)是在2015年(nian)財政部發布的(de)(de)《政府(fu)和(he)社會資本合作項(xiang)目財政承受能力論證指引(yin)》中提出的(de)(de)。該《指引(yin)》稱，每一年(nian)度全部PPP項(xiang)目需要從(cong)預算(suan)中安排支(zhi)出責任，占(zhan)一般公共預算(suan)支(zhi)出比例(li)應當不(bu)超過10%。

　　近年(nian)來隨著(zhu)PPP入庫項目(mu)不斷增加，財(cai)政承(cheng)受(shou)能(neng)力10%紅線(xian)是否在此次修訂范(fan)圍內備受(shou)關注。

　　中國(guo)財政(zheng)科學研究院PPP研究所(suo)成果轉化室主(zhu)任卓識表示，10%紅線是(shi)在(zai)參(can)考借(jie)鑒國(guo)際通行(xing)(xing)標準（6%-7%）的基礎(chu)上，結合我國(guo)城(cheng)鎮化發展實際需要，經過反復論證最終確(que)定的“上限”，依照總量(liang)控制(zhi)原則(ze)，從(cong)全國(guo)財政(zheng)收入和支出的全方位通盤進行(xing)(xing)考慮(lv)的，所(suo)以10%紅線不(bu)太(tai)可能有(you)變化。

　　財(cai)政(zheng)部5月發布的《筑(zhu)牢PPP項(xiang)目(mu)財(cai)政(zheng)承(cheng)受能力(li)10%限(xian)額的“紅線(xian)(xian)”——PPP項(xiang)目(mu)財(cai)政(zheng)承(cheng)受能力(li)匯總(zong)分析報(bao)告》（以下簡稱《報(bao)告》）中也強調，下一步將堅(jian)守規范運(yun)作的底線(xian)(xian)，嚴(yan)控財(cai)政(zheng)承(cheng)受能力(li)10%的紅線(xian)(xian)。

　　《報告(gao)》指出，要完(wan)善財(cai)政承受能(neng)力論(lun)證制(zhi)度，完(wan)善項目庫功能(neng)，對(dui)支出占比7%-10%的(de)地區進行(xing)風(feng)險(xian)提示，對(dui)超過10%限額的(de)地區暫停新項目入(ru)庫。

　　“個別地方(fang)實施的(de)PPP項目(mu)已面臨一般(ban)公(gong)共預(yu)算支出(chu)比例10%紅線被突破的(de)風險。”中國投(tou)資咨(zi)(zi)詢有(you)限(xian)責任公(gong)司政(zheng)(zheng)府與公(gong)共咨(zi)(zi)詢事業(ye)部咨(zi)(zi)詢總監(jian)吳赟稱，在地方(fang)政(zheng)(zheng)府仍有(you)相當數量(liang)基礎設施和公(gong)共服(fu)務項目(mu)待啟動的(de)背景下(xia)，地方(fang)財政(zheng)(zheng)在實施財政(zheng)(zheng)承受(shou)能力論證制(zhi)度時，更希(xi)望能夠找到適合的(de)突破口。因(yin)此，每年預(yu)算規模可觀的(de)政(zheng)(zheng)府性基金預(yu)算自然(ran)成為各(ge)方(fang)議論的(de)焦(jiao)點(dian)。

　　對于如何規范政(zheng)府(fu)基金(jin)(jin)預(yu)(yu)算(suan)在(zai)PPP項目中(zhong)的(de)應用(yong)，中(zhong)國(guo)財(cai)政(zheng)科學(xue)研究院PPP研究所政(zheng)策研究室主任(ren)鄢(yan)曉發(fa)表示，規范政(zheng)府(fu)基金(jin)(jin)預(yu)(yu)算(suan)目前有(you)兩個方向：一(yi)是把一(yi)般公共預(yu)(yu)算(suan)和基金(jin)(jin)預(yu)(yu)算(suan)統一(yi)納(na)入財(cai)政(zheng)支(zhi)出能力評估(gu)范圍并統一(yi)管理(li)，這相當(dang)于擴大了(le)財(cai)政(zheng)支(zhi)出的(de)分母基數(shu)，會涉及10%比例如何平衡的(de)問題；二(er)是兩者(zhe)分開評估(gu)和管理(li)，需(xu)要設定以(yi)(yi)基金(jin)(jin)預(yu)(yu)算(suan)形式(shi)參與PPP的(de)規范問題。不管哪(na)種形式(shi)，一(yi)些以(yi)(yi)不合理(li)運用(yong)基金(jin)(jin)預(yu)(yu)算(suan)為手段，變(bian)相突破10%紅線的(de)行(xing)為都將在(zai)修訂(ding)版(ban)文件中(zhong)得到規范。

　　合理設計收益分享風險分擔機制

　　專家認為，PPP項(xiang)目中，政府(fu)承(cheng)擔風險(xian)過大。相當多的PPP項(xiang)目通(tong)過政府(fu)承(cheng)諾保底等方(fang)式，提前鎖定財(cai)政購買PPP服務，實際是由政府(fu)單方(fang)面承(cheng)擔風險(xian)，社會(hui)投資人近乎零風險(xian)，無法實現風險(xian)共(gong)擔。

　　中(zhong)國(guo)證券報記者獲悉(xi)，修訂(ding)后的(de)文件將明確雙(shuang)方享有的(de)權利(li)和承(cheng)擔(dan)的(de)風(feng)險(xian)(xian)，把(ba)收益(yi)分享和風(feng)險(xian)(xian)分擔(dan)更加合理化。

　　北京(jing)大(da)學經(jing)濟學院(yuan)副教授袁誠(cheng)認為，要認識到債務、效率、風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)的(de)(de)匹配性，合(he)理制(zhi)定收益分(fen)享、風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)分(fen)擔(dan)(dan)機制(zhi)。政(zheng)府(fu)(fu)與社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)分(fen)擔(dan)(dan)機制(zhi)的(de)(de)設計(ji)要按照“讓最有(you)能力(li)控制(zhi)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)的(de)(de)一方(fang)(fang)承(cheng)擔(dan)(dan)該風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)”的(de)(de)原則，政(zheng)府(fu)(fu)應(ying)(ying)(ying)更多承(cheng)擔(dan)(dan)政(zheng)策、法(fa)律等(deng)方(fang)(fang)面(mian)的(de)(de)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)，社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)方(fang)(fang)應(ying)(ying)(ying)更多承(cheng)擔(dan)(dan)經(jing)營、管理等(deng)方(fang)(fang)面(mian)的(de)(de)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)。此外，要重視PPP項(xiang)目的(de)(de)不(bu)確定性，留(liu)存(cun)(cun)合(he)理的(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)與社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)博弈(yi)空(kong)(kong)間(jian)。PPP項(xiang)目由于投(tou)資(zi)(zi)大(da)、周期長，在建造、運(yun)營等(deng)生命周期內(nei)的(de)(de)每(mei)個階段均(jun)存(cun)(cun)在較大(da)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)，對(dui)社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)缺乏足(zu)夠的(de)(de)吸引力(li)。此時，一方(fang)(fang)面(mian)，應(ying)(ying)(ying)避免政(zheng)府(fu)(fu)對(dui)社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)方(fang)(fang)的(de)(de)投(tou)資(zi)(zi)本(ben)金或投(tou)資(zi)(zi)收益做兜底承(cheng)諾，而將(jiang)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)完(wan)全轉(zhuan)移給政(zheng)府(fu)(fu)；另一方(fang)(fang)面(mian)，應(ying)(ying)(ying)避免讓社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)方(fang)(fang)完(wan)全承(cheng)擔(dan)(dan)所有(you)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)，嚴重打壓社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)方(fang)(fang)的(de)(de)積極性。合(he)理做法(fa)是(shi)，針對(dui)政(zheng)府(fu)(fu)對(dui)社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)方(fang)(fang)的(de)(de)日常(chang)支出(chu)責任(ren)，應(ying)(ying)(ying)嚴格(ge)以(yi)社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)方(fang)(fang)的(de)(de)績效和(he)產出(chu)為計(ji)價標準；針對(dui)其(qi)他不(bu)可抗力(li)的(de)(de)影響，應(ying)(ying)(ying)留(liu)存(cun)(cun)足(zu)夠的(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)與社(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)本(ben)談判協商(shang)空(kong)(kong)間(jian)，審(shen)慎(shen)對(dui)待各類或有(you)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、價格(ge)調(diao)整等(deng)事宜，合(he)理劃分(fen)新的(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)支出(chu)責任(ren)。

　　進一步完善PPP條例

　　業內人士(shi)認為(wei)，PPP模式在(zai)我(wo)國推廣(guang)過程中，因(yin)為(wei)立法(fa)不(bu)及時、政策不(bu)完善、信用(yong)體系不(bu)健全等問(wen)題(ti)，出現(xian)了明股實債、政府兜底等“假PPP”現(xian)象(xiang)，積累了一些隱性風險。因(yin)此，加快(kuai)立法(fa)成(cheng)為(wei)規范PPP發展的頭等大(da)事。

　　3月(yue)國(guo)務(wu)院(yuan)辦公(gong)廳(ting)印(yin)發的(de)《國(guo)務(wu)院(yuan)2018年(nian)立(li)法工(gong)作(zuo)計(ji)劃》將(jiang)PPP條例(li)列入立(li)法工(gong)作(zuo)計(ji)劃。8月(yue)國(guo)務(wu)院(yuan)辦公(gong)廳(ting)印(yin)發的(de)《全(quan)國(guo)深(shen)化(hua)“放管服(fu)”改(gai)革轉變政府(fu)職能電視電話會(hui)議重點(dian)任務(wu)分工(gong)方案的(de)通(tong)知》明確提出(chu)，年(nian)底前制定出(chu)臺(tai)基礎設施和公(gong)共服(fu)務(wu)領域政府(fu)和社會(hui)資(zi)本(ben)合作(zuo)條例(li)。

　　“在此(ci)(ci)前PPP項目庫規范過(guo)程中，部分社會資本(ben)和金融機(ji)構對PPP有點失去信心。在此(ci)(ci)情(qing)況下，PPP條(tiao)例被中央督促(cu)盡快出臺，顯得(de)格外(wai)重要(yao)。”國家發(fa)改(gai)委和財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤(tao)表示，總體來看，PPP條(tiao)例主要(yao)起(qi)到宏觀(guan)促(cu)進作用，未來PPP條(tiao)例需照顧到各(ge)種領域(yu)和PPP的各(ge)種模式，分類(lei)(lei)型(xing)改(gai)進優化措施(shi)仍待討(tao)論。針對每一(yi)種不同的PPP類(lei)(lei)型(xing)，還需多部門(men)和各(ge)行業拿出細化方案。

　　中國政(zheng)法大學研究生院院長(chang)李曙光認為(wei)，當(dang)前PPP立(li)法的(de)首要(yao)工作(zuo)是(shi)找準問題(ti)(ti)，PPP項(xiang)(xiang)目亂在(zai)什么地(di)方，哪些是(shi)法律問題(ti)(ti)，哪些是(shi)實施中的(de)管理問題(ti)(ti)或操作(zuo)問題(ti)(ti)。因此，當(dang)PPP項(xiang)(xiang)目出現問題(ti)(ti)時，應(ying)有問題(ti)(ti)反饋機(ji)制與應(ying)對機(ji)制，這就要(yao)求地(di)方政(zheng)府運(yun)作(zuo)PPP項(xiang)(xiang)目時，應(ying)建立(li)項(xiang)(xiang)目跟(gen)蹤(zong)機(ji)制、監督(du)機(ji)制與止損(sun)機(ji)制，涉(she)及到(dao)權利義(yi)務法律關系不清、責任不明的(de)事(shi)項(xiang)(xiang)，應(ying)及時上升到(dao)立(li)法層面，盡快制定游(you)戲規則，防(fang)止系統性風險發生。