開發性PPP以一(yi)定區(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)的(de)空(kong)間開發為標的(de)。開發性PPP模式的(de)優勢(shi)在于通過有(you)效市(shi)場賦(fu)能(neng)(neng)和價值挖掘，帶動區(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)產業和基礎(chu)設施(shi)全面(mian)發展，從而提升“空(kong)間價值”，培育區(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)的(de)“自(zi)我造血”功(gong)能(neng)(neng)。開發性PPP以區(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)內(nei)增量財政(zheng)收入(ru)作為社會資(zi)本投資(zi)回(hui)報來源，走(zou)自(zi)我造血、激勵相(xiang)容的(de)可持(chi)續發展之路的(de)模式，有(you)利于產業化、工業化、城鎮化的(de)深度融合——

　　我國已成為全球最大的政府和(he)(he)社會(hui)資本合作模式（PPP）市場，如何針對PPP進(jin)行制度(du)創新和(he)(he)規范發(fa)展(zhan)，受到(dao)社會(hui)高(gao)度(du)關注。

　　日(ri)前，中國(guo)財(cai)政學(xue)會、中國(guo)財(cai)政科(ke)學(xue)研究(jiu)院舉辦第二屆開(kai)發(fa)性PPP論(lun)壇，深入探討如何更好發(fa)展(zhan)作為創新模式的(de)開(kai)發(fa)性PPP，推動(dong)穩投資(zi)、補短板，助力新型城(cheng)鎮化(hua)(hua)建設和國(guo)家(jia)治理能力現代化(hua)(hua)。

　　開發性PPP運用廣闊

　　近年來(lai)，我國(guo)在基礎設施和公共服務領域大力推廣(guang)PPP，并取得快速(su)發展。統計顯示(shi)，截(jie)至(zhi)今年三季(ji)(ji)度(du)，全國(guo)PPP項目(mu)庫入(ru)庫金額達到14.1萬(wan)億(yi)元(yuan)，合同(tong)簽約金額9.2萬(wan)億(yi)元(yuan)，開工(gong)建(jian)設項目(mu)投資額為5.3萬(wan)億(yi)元(yuan)。今年前三季(ji)(ji)度(du)凈增落地項目(mu)1348個，同(tong)比上(shang)升20%；凈增開工(gong)項目(mu)1322個，同(tong)比上(shang)升130%。

　　各地對(dui)PPP進行了(le)一系列(lie)探索與(yu)創(chuang)新，“開(kai)(kai)發性(xing)PPP”就是其中一項重(zhong)要成果。“開(kai)(kai)發性(xing)PPP是國際通行PPP模式(shi)(shi)與(yu)中國特色制度背景和(he)實踐土壤相結合后的創(chuang)新產(chan)物(wu)，是傳(chuan)統PPP模式(shi)(shi)的升級版，也是我國區域(yu)開(kai)(kai)發組織模式(shi)(shi)的一次重(zhong)大(da)創(chuang)新，對(dui)推(tui)動新型(xing)城鎮化(hua)(hua)建設和(he)國家治理能(neng)力現(xian)代化(hua)(hua)具有重(zhong)要意(yi)義。”中國財(cai)政科(ke)學(xue)研(yan)究院院長劉尚(shang)希說。

　　與基(ji)于單個(ge)項目(mu)的傳(chuan)統PPP模式(shi)不同(tong)，開(kai)(kai)發(fa)性PPP是基(ji)于片區整體開(kai)(kai)發(fa)運營的新型政(zheng)社合(he)作模式(shi)，社會資(zi)本負(fu)責提供(gong)以產業(ye)開(kai)(kai)發(fa)為核(he)心的基(ji)礎(chu)設施(shi)、公共服(fu)(fu)務、招商引(yin)資(zi)和城(cheng)市運營等(deng)綜合(he)服(fu)(fu)務，投(tou)資(zi)回報在(zai)地方(fang)新增(zeng)財(cai)政(zheng)收入的一定比例限(xian)額內與實際績效掛鉤。近年(nian)來，地方(fang)政(zheng)府(fu)越來越多引(yin)入開(kai)(kai)發(fa)性PPP項目(mu)，包(bao)括(kuo)產業(ye)新城(cheng)、特色小鎮、全域(yu)旅(lv)游等(deng)類型。

　　“我國的(de)常(chang)住人口城鎮化率(lv)為(wei)59.58%，若按戶籍人口計算，城鎮化率(lv)僅為(wei)43%，還具有巨大的(de)成(cheng)長(chang)空間，但靠政(zheng)府(fu)投入(ru)遠遠難以滿(man)足城鎮化發展的(de)需(xu)要。我國一(yi)些地(di)區大膽(dan)創新，積極實踐，探索出(chu)了開發性PPP這一(yi)新型的(de)政(zheng)府(fu)和社會資(zi)本合(he)作(zuo)模式，有效解決了投資(zi)不足和激(ji)勵相容(rong)的(de)問題(ti)。”財政(zheng)部(bu)(bu)原部(bu)(bu)長(chang)、中國財政(zheng)學會會長(chang)樓(lou)繼偉日前(qian)表示(shi)。

　　在大力推動新型城鎮化建(jian)設(she)的形勢下，開發性PPP顯(xian)示出廣(guang)闊的運(yun)用空間(jian)和發展前(qian)景(jing)。據不(bu)完全統計，在財政部PPP綜(zong)合信息平臺(tai)的項(xiang)目管理(li)庫(ku)中，已落地的開發性PPP及類似項(xiang)目近400個，在各類PPP項(xiang)目中總量排名第(di)4；投(tou)資(zi)(zi)額(e)超過1.4萬(wan)億元，占(zhan)落地PPP項(xiang)目總投(tou)資(zi)(zi)規(gui)模(mo)15%，項(xiang)目主(zhu)要集中在產(chan)業新城、產(chan)業園區和城鎮綜(zong)合開發等領域(yu)。

　　帶動產業和基礎設施發展

　　為(wei)何要(yao)在傳統PPP的基礎上創新出開(kai)(kai)發性PPP？劉尚希認(ren)為(wei)，城(cheng)鎮化基本(ben)完成的國家(jia)只能限于(yu)單個(ge)(ge)項目開(kai)(kai)展政府和社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)(zuo)，但(dan)我國城(cheng)鎮化空(kong)間還很(hen)大，可以不局限于(yu)單個(ge)(ge)項目的政府和社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)(zuo)，而是從(cong)一個(ge)(ge)區域整體來考(kao)慮，進(jin)行集成式整體開(kai)(kai)發。

　　“開發(fa)性(xing)PPP以一定區域(yu)(yu)(yu)的(de)空(kong)間(jian)開發(fa)為標(biao)的(de)。與傳(chuan)統模式相比，開發(fa)性(xing)PPP模式的(de)優勢在于通過有(you)效市場賦能和價值挖掘，帶動區域(yu)(yu)(yu)產業和基礎設(she)施的(de)全面發(fa)展，從而提升(sheng)‘空(kong)間(jian)價值’，培育區域(yu)(yu)(yu)的(de)‘自(zi)我造血’功能。”劉尚希(xi)分析。

　　國務院發(fa)展研(yan)究(jiu)(jiu)中(zhong)心研(yan)究(jiu)(jiu)員(yuan)、中(zhong)國科學(xue)院大學(xue)中(zhong)國PPP研(yan)究(jiu)(jiu)中(zhong)心主任孟春也認為，開發(fa)性PPP以區域(yu)內增量(liang)財(cai)政(zheng)收入作為社會資本投資回報(bao)來源，走自我(wo)造血、激勵相(xiang)容(rong)的可持續發(fa)展之(zhi)路的模式(shi)，有(you)利于產業化、工業化、城鎮化的深度融合。

　　近年(nian)來，我國(guo)整體投(tou)(tou)(tou)資(zi)增(zeng)速(su)放(fang)緩，亟(ji)需(xu)聚(ju)焦基礎(chu)設施領域突出(chu)短(duan)(duan)板(ban)，保持有效投(tou)(tou)(tou)資(zi)力(li)度。2018年(nian)11月，國(guo)務院辦公廳(ting)發(fa)布《關于保持基礎(chu)設施領域補短(duan)(duan)板(ban)力(li)度的指導意見(jian)》明(ming)確提出(chu)，鼓勵地(di)方依(yi)法合規采(cai)用政府和社會資(zi)本合作（PPP）等方式(shi)，撬動社會資(zi)本特別是民間投(tou)(tou)(tou)資(zi)投(tou)(tou)(tou)入補短(duan)(duan)板(ban)重大(da)項目。

　　“從總體(ti)看，我國的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施建設(she)仍是經(jing)濟發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)瓶(ping)頸(jing)和短(duan)板，仍需大(da)力(li)發(fa)展(zhan)(zhan)，傳統的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施建設(she)模式有缺陷和不足，開發(fa)性PPP正是適應這(zhe)個環(huan)境(jing)所產生(sheng)的(de)發(fa)展(zhan)(zhan)。”中國PPP基(ji)金原董(dong)事長周成躍表示。

　　專家普遍認為，開發性(xing)PPP既具有一般意義上的PPP本(ben)質特(te)征，又具有中國(guo)特(te)色的創新含義。“開發性(xing)PPP的關鍵之處，在于實現了人員(yuan)流(liu)動、產(chan)業分(fen)布(bu)和空(kong)間開發的有效匹配。”劉尚希說。

　　開(kai)發(fa)性(xing)PPP具有一(yi)系(xi)列(lie)“開(kai)發(fa)”特征，比如空間(jian)開(kai)發(fa)，在一(yi)定區(qu)域空間(jian)內實(shi)現(xian)人口、產業(ye)和(he)(he)公共服務的聚合重組，而(er)不是單體(ti)(ti)的基礎(chu)設施(shi)和(he)(he)多個基礎(chu)設施(shi)項(xiang)目的簡(jian)單捆(kun)綁。劉尚希分析，整(zheng)(zheng)個片區(qu)或者整(zheng)(zheng)個行政區(qu)劃(hua)的整(zheng)(zheng)體(ti)(ti)規劃(hua)、產業(ye)布局、資源(yuan)整(zheng)(zheng)合和(he)(he)要素集成實(shi)現(xian)以城鎮為依托的一(yi)體(ti)(ti)化的綜合開(kai)發(fa)，通過(guo)市場賦能和(he)(he)價值(zhi)挖掘，有利(li)于帶(dai)動區(qu)域產業(ye)稅收和(he)(he)就業(ye)全面發(fa)展。

　　不(bu)確定性(xing)(xing)(xing)是傳統PPP模式面臨的(de)一個重要問題(ti)(ti)，開發(fa)性(xing)(xing)(xing)PPP有利于降(jiang)低這(zhe)種不(bu)確定性(xing)(xing)(xing)。劉尚(shang)希認(ren)為，開發(fa)性(xing)(xing)(xing)PPP采取(qu)“增量取(qu)酬”，不(bu)僅有利于解決地方財力不(bu)足、隱性(xing)(xing)(xing)債務風(feng)(feng)險、項目重建設輕運營(ying)等問題(ti)(ti)，還能實現政府和社會資本之(zhi)間的(de)“激(ji)勵相容”和“風(feng)(feng)險對沖(chong)”。

　　“激勵(li)相容，也就(jiu)(jiu)是開發(fa)性(xing)PPP讓(rang)政(zheng)府和社會資本心(xin)往一處想、勁朝一處使。我們(men)和政(zheng)府簽訂的協議當中，約定以城市(shi)(shi)建設(she)、城鄉統籌、產(chan)業(ye)發(fa)展(zhan)、生(sheng)態(tai)環保、民生(sheng)就(jiu)(jiu)業(ye)、公共服務等為績效考(kao)核指標(biao)，雙方(fang)形成合(he)力(li)、優(you)勢互補(bu)。”華夏幸福(fu)基業(ye)股份有限公司執行總(zong)裁張書峰介紹，他們(men)通(tong)過開發(fa)性(xing)PPP模(mo)式已經投資運營了77座產(chan)業(ye)新城，合(he)作區域產(chan)業(ye)結(jie)構全面升級(ji)，城市(shi)(shi)承載能(neng)力(li)明顯(xian)提升。

　　在實踐中逐步完善

　　近年來(lai)，在(zai)PPP推廣中，重建設輕運營(ying)、績(ji)效考核不完善(shan)、政府支出(chu)責任固(gu)化等問題(ti)引(yin)起關(guan)注(zhu)。針對PPP發展出(chu)現(xian)的問題(ti)，國(guo)家相繼出(chu)臺(tai)了一(yi)系(xi)列規范整(zheng)頓措施，力度(du)前所未有。

　　“政府和社會資本合(he)作(zuo)的生命力就(jiu)在于創新，我們(men)經過了(le)探索(suo)和發展的階段，現在到了(le)調整的階段，就(jiu)是要反(fan)思、總結、創新，把實踐(jian)中好的模式總結出(chu)來，再(zai)加以推廣，形(xing)成中國特色(se)的政府和社會資本合(he)作(zuo)。”劉尚(shang)希說。

　　專家認為，作為一種創新(xin)和探索，PPP模式(shi)需(xu)要(yao)(yao)在(zai)實踐中逐步(bu)完善(shan)和規范發(fa)展。“從政府層面上，要(yao)(yao)優化營(ying)商環境，降(jiang)低(di)市場成(cheng)本，充分調動社(she)會(hui)資本，包(bao)括民(min)間資本在(zai)內(nei)的各種社(she)會(hui)資本參與PPP。”廣(guang)西財政廳副(fu)廳長(chang)王代(dai)玉說。

　　周成(cheng)躍認為，目前(qian)PPP亟待解決(jue)的(de)主要(yao)是制(zhi)度層面和(he)規則上(shang)可操作(zuo)性問題(ti)，這些問題(ti)在開(kai)(kai)發性PPP當(dang)中(zhong)也都不同程度的(de)存在，其中(zhong)一些共性問題(ti)對開(kai)(kai)發性PPP模(mo)式的(de)影響(xiang)更大(da)，比如(ru)土地(di)開(kai)(kai)發運用的(de)權責問題(ti)。

　　孟春建議(yi)，探索(suo)開發(fa)性(xing)PPP與專項債的結(jie)合模式，PPP模式專業性(xing)較(jiao)強(qiang)，具(ju)有項目管(guan)理的優勢(shi)(shi)，專項債的利率比較(jiao)低，具(ju)有資金成本的優勢(shi)(shi)，“如(ru)果把(ba)這兩者的優勢(shi)(shi)結(jie)合一下(xia)，就能(neng)發(fa)揮協同加(jia)力的效(xiao)應”。

　　繼續(xu)推(tui)動(dong)我國(guo)PPP高質量發展，在推(tui)進(jin)國(guo)家(jia)治(zhi)(zhi)理(li)體(ti)(ti)系(xi)和治(zhi)(zhi)理(li)能力現(xian)(xian)代化(hua)(hua)大背景下顯得尤為重要。“PPP模式不僅僅是一種融資模式，更應被看(kan)作是治(zhi)(zhi)理(li)機制(zhi)的(de)創新(xin)，是推(tui)進(jin)國(guo)家(jia)治(zhi)(zhi)理(li)體(ti)(ti)系(xi)和治(zhi)(zhi)理(li)能力現(xian)(xian)代化(hua)(hua)的(de)體(ti)(ti)制(zhi)機制(zhi)變革(ge)，也(ye)是供給側結構性(xing)改革(ge)的(de)重要組成部分，對創新(xin)公共服(fu)務(wu)供給的(de)體(ti)(ti)制(zhi)機制(zhi)，緩解地方政(zheng)府(fu)的(de)財(cai)政(zheng)壓力發揮著越(yue)來越(yue)重要的(de)作用(yong)。”孟春說。