今年上半年“兩新一重”新入庫項目占比超八成——PPP為“兩新一重”建設引來活水

　　今(jin)年(nian)上半年(nian)，全國政(zheng)府和(he)社會資本(ben)合(he)作（PPP）綜(zong)合(he)信息平臺管理庫(ku)中，“兩新一重(zhong)”新入庫(ku)項目占比(bi)為84.3%。當前，利用PPP模式，支持民間資本(ben)平等參與，可以重(zhong)點支持既促消(xiao)費惠民生又調結構(gou)增(zeng)后勁的“兩新一重(zhong)”建設。

　　7億元(yuan)政府出資(zi)撬動(dong)社會(hui)資(zi)本129億元(yuan)！——這是采(cai)取政府和社會(hui)資(zi)本合作（PPP）模式運作的(de)山東小清(qing)河(he)復航工(gong)程發揮(hui)的(de)帶動(dong)效(xiao)應。作為我國首例內河(he)航道PPP項目，今年上半年該項目施(shi)工(gong)建設(she)迅(xun)速(su)，僅用117天(tian)就完成了防汛工(gong)程建設(she)任(ren)務。

　　財政部(bu)政府和社會資(zi)本(ben)合作中心(xin)近期發布數據顯示，今年上半年，全(quan)國(guo)政府和社會資(zi)本(ben)合作（PPP）綜合信息(xi)平臺管理庫中，“兩(liang)新一重”新入庫項目378個，投資(zi)額(e)6687億元，占全(quan)部(bu)新入庫項目的84.3%；簽約落(luo)地項目192個、投資(zi)額(e)4241億元。

　　PPP模式究竟能為“兩新(xin)一重”建設發揮怎樣(yang)的作(zuo)用？如何進一步釋放PPP的效能？

　　項目建設提質增效

　　“兩新一(yi)重”即新型基(ji)礎(chu)設(she)施建(jian)設(she)、新型城鎮化建(jian)設(she)，以及(ji)交(jiao)通、水利等重大工(gong)程建(jian)設(she)。今年(nian)《政(zheng)府工(gong)作報告(gao)》明確提出(chu)，重點支持既促消費惠民生又調結(jie)構增后勁的“兩新一(yi)重”建(jian)設(she)。

　　“‘兩新(xin)一重’項(xiang)目(mu)通(tong)常投資(zi)規模大(da)、投資(zi)周(zhou)期長，需要多種融(rong)資(zi)渠道(dao)才能解決長期和巨大(da)的項(xiang)目(mu)資(zi)金需求。利用PPP模式(shi)，支持(chi)民間資(zi)本(ben)平等參與其中，能精準完成項(xiang)目(mu)融(rong)資(zi)需要并(bing)持(chi)續(xu)發揮投資(zi)效(xiao)(xiao)益。”西(xi)南財經(jing)大(da)學(xue)教授、西(xi)財智(zhi)庫首席研究員湯繼(ji)強告訴(su)記者，PPP模式(shi)只有(you)當項(xiang)目(mu)已經(jing)完成并(bing)得(de)到政(zheng)府批(pi)準使用后，私營部門才能開(kai)始獲得(de)收益，因此能夠(gou)在確保質量前提(ti)下有(you)效(xiao)(xiao)提(ti)高資(zi)金效(xiao)(xiao)率(lv)并(bing)能降低工(gong)程造(zao)價，減少項(xiang)目(mu)風(feng)(feng)險和資(zi)金風(feng)(feng)險。

　　山東(dong)禹(yu)城的城鄉綜(zong)合教育發展(zhan)PPP項目就(jiu)是一個典型例子。山東(dong)省財政(zheng)廳政(zheng)府和社(she)會資本合作管理中心負責(ze)人(ren)唐寧介(jie)紹，禹(yu)城采用TOT+BOT模(mo)式運作，由當地一家(jia)民營(ying)企業中標，政(zheng)府僅出資3609萬元，就(jiu)撬動了社(she)會投資3.04億元，一次(ci)性解決了14所學(xue)校的建設運營(ying)問題，改善了教學(xue)環境。

　　中國財政科學研(yan)究院PPP研(yan)究所所長(chang)彭程(cheng)表示：“自2014年以(yi)來，PPP推進(jin)工作(zuo)取得良好成效，對新時(shi)期城鎮化(hua)建(jian)設和(he)經濟高質量(liang)發展(zhan)起到了重(zhong)大促進(jin)作(zuo)用。PPP在(zai)不(bu)顯著增加地方政府債務杠(gang)桿情況下，有(you)效發揮大規模基礎設施(shi)投(tou)資(zi)的補短板作(zuo)用，對于當前穩增長(chang)和(he)穩就業具有(you)重(zhong)要意義。”

　　更加注重規范管理

　　PPP助力(li)“兩新(xin)一重”背(bei)后，是其(qi)不斷規(gui)(gui)范的運行(xing)管理(li)機(ji)制(zhi)。“自推(tui)廣(guang)PPP以來，相關管理(li)部門通過(guo)改革(ge)理(li)念推(tui)廣(guang)、頂層制(zhi)度設計(ji)、項(xiang)目規(gui)(gui)范管理(li)、國(guo)際合作深化等(deng)，初步建(jian)成PPP大(da)市場(chang)。”國(guo)務院(yuan)發展(zhan)研(yan)(yan)究(jiu)中心研(yan)(yan)究(jiu)員、中國(guo)科(ke)學院(yuan)大(da)學中國(guo)PPP研(yan)(yan)究(jiu)中心主任孟春告訴記者，PPP通過(guo)引入打破壟(long)斷、放寬準入、鼓勵競爭、透明公開、風險分擔(dan)、按效(xiao)付費、全生(sheng)命周期管理(li)等(deng)理(li)念、機(ji)制(zhi)和工具(ju)，為有效(xiao)推(tui)動(dong)(dong)“兩新(xin)一重”建(jian)設提供了新(xin)動(dong)(dong)力(li)。

　　今年2月(yue)份(fen)發布的(de)《關于加快(kuai)加強(qiang)政府和社會資(zi)本合作(zuo)（PPP）項目(mu)(mu)入庫(ku)和儲備管(guan)理工作(zuo)的(de)通知(zhi)》要(yao)求加快(kuai)項目(mu)(mu)入庫(ku)進度，切實發揮PPP項目(mu)(mu)補短板、穩投資(zi)作(zuo)用。同時要(yao)求把住入庫(ku)合規審核關，落實好項目(mu)(mu)全生命周期管(guan)理，嚴防地(di)方(fang)政府隱性債務風險。

　　PPP管理信(xin)息(xi)(xi)平臺(tai)(tai)(tai)也全(quan)(quan)方位升級。今年(nian)2月(yue)17日(ri)，全(quan)(quan)國PPP綜合信(xin)息(xi)(xi)平臺(tai)(tai)(tai)（新(xin)平臺(tai)(tai)(tai)）上線(xian)運行。新(xin)平臺(tai)(tai)(tai)利用區(qu)塊鏈、人工智(zhi)(zhi)能(neng)(neng)、大數據(ju)等(deng)最(zui)新(xin)信(xin)息(xi)(xi)技術成果，擴展了(le)平臺(tai)(tai)(tai)架(jia)構和(he)(he)(he)功(gong)能(neng)(neng)，提高了(le)信(xin)息(xi)(xi)校驗度和(he)(he)(he)準(zhun)確性(xing)，增強(qiang)了(le)智(zhi)(zhi)能(neng)(neng)監管和(he)(he)(he)大數據(ju)計算分析(xi)能(neng)(neng)力，便利了(le)信(xin)息(xi)(xi)獲取和(he)(he)(he)關聯(lian)檢(jian)索應用。

　　PPP也更加注重績(ji)效。今年(nian)3月份，財政部發布《政府和社會資本合(he)(he)作(zuo)（PPP）項目(mu)(mu)績(ji)效管(guan)理操作(zuo)指引》，進一步(bu)規范PPP項目(mu)(mu)全生命周期績(ji)效管(guan)理工作(zuo)，提高公共服務供給質量(liang)和效率，保(bao)障合(he)(he)作(zuo)各方合(he)(he)法權益(yi)。

　　各(ge)地也立足自(zi)(zi)身實際，創新(xin)管理模(mo)式(shi)，推動(dong)(dong)PPP更加規范高效(xiao)。比如，江蘇(su)要求各(ge)市(shi)縣財政(zheng)部門、實施機構應關注并(bing)始終保持第(di)三方服務機構在具體項(xiang)(xiang)目(mu)全(quan)生(sheng)命周期中(zhong)的專(zhuan)業性、獨立性，防止(zhi)出現機構自(zi)(zi)設標準、自(zi)(zi)我評價。安徽(hui)要求各(ge)地要會同行業主管部門將PPP項(xiang)(xiang)目(mu)產出說明、績(ji)(ji)效(xiao)監測數據、績(ji)(ji)效(xiao)評價結(jie)果(guo)及應用績(ji)(ji)效(xiao)管理信(xin)息(xi)及時上(shang)傳(chuan)PPP綜(zong)合信(xin)息(xi)平臺，做好信(xin)息(xi)公開，主動(dong)(dong)接(jie)受社會監督。廣西(xi)從今年起全(quan)面實施PPP情況績(ji)(ji)效(xiao)評價，把PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的財政(zheng)支出責任(ren)與績(ji)(ji)效(xiao)評價結(jie)果(guo)掛鉤。

　　仍需持續深化改革

　　雖然PPP在助力(li)“兩新(xin)一(yi)重”建設方面不斷(duan)發(fa)力(li)，管理(li)機制也進一(yi)步優化升級， 但(dan)仍面臨一(yi)些挑戰和難(nan)題(ti)。孟春舉例說，比如(ru)PPP立法至今未能出臺，一(yi)些關鍵性(xing)制度需結(jie)合新(xin)形勢新(xin)問題(ti)加以(yi)更新(xin)等。

　　“從(cong)市場(chang)反映情況(kuang)來看，加快推動(dong)PPP立法是各方的強烈期盼，對(dui)推動(dong)PPP高(gao)質量(liang)發展能夠起到關鍵性作(zuo)用(yong)。同時，要完善政策體系(xi)，盡快更(geng)新或制定地方呼吁較(jiao)高(gao)的操(cao)作(zuo)指南、財政承受(shou)能力論(lun)證指引(yin)、物有(you)所值評(ping)價指引(yin)、績效(xiao)管理指引(yin)、標準(zhun)化合同等。”孟春建議。

　　彭(peng)程(cheng)(cheng)認(ren)為(wei)(wei)，當前(qian)各(ge)(ge)地方(fang)、各(ge)(ge)參與主體對PPP的(de)本質、作(zuo)用和(he)運行機制等各(ge)(ge)方(fang)面的(de)理解(jie)還有差別，導致(zhi)項目(mu)在推進(jin)(jin)過程(cheng)(cheng)中交易(yi)成本增加，因(yin)此需要進(jin)(jin)一(yi)步(bu)凝(ning)聚更廣泛共(gong)識(shi)。比如(ru)一(yi)些地方(fang)政府認(ren)為(wei)(wei)PPP模式(shi)復雜并且成本高，不如(ru)專項債(zhai)。“這說明一(yi)些地方(fang)政府僅把PPP作(zuo)為(wei)(wei)融資模式(shi)來看(kan)待，而未(wei)全面理解(jie)和(he)認(ren)識(shi)PPP模式(shi)，未(wei)深(shen)刻理解(jie)PPP作(zuo)為(wei)(wei)管理模式(shi)和(he)治理工具對促進(jin)(jin)社會(hui)進(jin)(jin)步(bu)的(de)功能和(he)作(zuo)用。”彭(peng)程(cheng)(cheng)表示。

　　同時，一(yi)(yi)些(xie)PPP項目(mu)也面(mian)臨(lin)落地(di)難(nan)(nan)、融資難(nan)(nan)困境。“項目(mu)融資難(nan)(nan)有市(shi)場原因，也有項目(mu)自身原因。一(yi)(yi)些(xie)地(di)方政府選擇、發起(qi)和(he)準備PPP項目(mu)的主(zhu)觀性較強，項目(mu)不盡科(ke)學。”彭程認為，當前現(xian)金流充沛且穩定的優質項目(mu)儲(chu)備略顯不足(zu)。

　　此(ci)(ci)外(wai)，交易結構(gou)設(she)計缺(que)乏(fa)靈活性，PPP資產缺(que)乏(fa)流動性，金融(rong)機(ji)構(gou)和(he)金融(rong)監(jian)管創新不足(zu)等也是(shi)融(rong)資難(nan)的(de)(de)重要原(yuan)因。對此(ci)(ci)，彭程建議，“要加(jia)快建立(li)PPP資產交易機(ji)制，這是(shi)吸引(yin)財(cai)(cai)務投資人投資、優(you)化交易結構(gou)和(he)降低項目風險的(de)(de)重要一環。此(ci)(ci)外(wai)，進一步鼓勵PPP模式(shi)與我國背(bei)景(jing)相(xiang)(xiang)結合的(de)(de)模式(shi)創新和(he)發展，探索PPP與專項債等財(cai)(cai)政、金融(rong)工具相(xiang)(xiang)結合的(de)(de)統籌運用模式(shi)。”

　　“要確保‘兩新(xin)一(yi)重’PPP項目質(zhi)量(liang)，就(jiu)要使其符(fu)合(he)國(guo)(guo)家發展(zhan)大局(ju)，把(ba)握(wo)好民生所需(xu)和(he)未來所向，既為(wei)(wei)民眾(zhong)提供(gong)不(bu)可或(huo)缺的(de)公(gong)共產品(pin)和(he)服務，也為(wei)(wei)實現國(guo)(guo)內大循環和(he)國(guo)(guo)內國(guo)(guo)際(ji)雙循環提供(gong)必備的(de)公(gong)共基礎設(she)施。”湯繼(ji)強(qiang)認為(wei)(wei)，應進一(yi)步推(tui)進“兩新(xin)一(yi)重”PPP項目全生命周期的(de)績(ji)效(xiao)目標和(he)指標管理、項目績(ji)效(xiao)監(jian)控(kong)、項目績(ji)效(xiao)評價及結果應用等(deng)。 （記者(zhe) 董(dong)碧娟）